III SA/Wa 1357/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Czarkowski (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Konrad Aromiński, asesor WSA Tomasz Grzybowski, Protokolant referent stażysta Maria Pawlik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J.K. i E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2022 r. określono J.K. i E.S. (dalej: "Skarżące") wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości na której zamieszkują mieszkańcy – [...] - działka nr ew. [...] obręb [...] za okres: - od 1 października 2016 r. do 31 marca 2019 r. w kwocie po 46,66 zł (słownie: czterdzieści sześć zł 66/100) za każdy miesiąc. - od 1 kwietnia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. w kwocie po 53,64 zł (słownie: pięćdziesiąt trzy zł 64/100) za każdy miesiąc; - od 1 września 2019 r. do 30 września 2021 r. w kwocie po 218,64 zł (słownie: dwieście osiemnaście zł 64/100) za każdy miesiąc. W odwołaniach Skarżące podniosły, że niezasadnie policzono opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi zliczając wodę i ścieki. Ponadto wskazały, że są współwłaścicielkami działki na której stoją dwa odrębne domy, prowadzone są dwa odrębne gospodarstwa domowe i opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi winna być ustalona odrębnie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało się na art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U 2022.2519 ze zm., dalej: "u.c.p.g.") i wskazało, że w przedmiotowej sprawie Skarżące w 2013 r. złożyły odrębne deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości [...] - działka nr ew. [...] obręb [...]. Obie Skarżące są współwłaścicielami działki, a każda deklaracja dotyczyła oddzielnie dla dwóch budynków położonych na terenie tejże działki. W deklaracjach wskazano, że odpady będą segregowane, a miesięczne zużycie wody wynosi po 1,08 m3 na każdy dom. J.K. pierwszej deklaracji nie zmieniła, a E.S. ostatnią zmianę złożyła w dniu 26 lutego 2016 r. doświadczając, że średnie zużycie wody w użytkowanym budynku mieszkalnym wynosi 2,0 m3 Pismami z dnia 10 listopada 2021 r. i z dnia 15 grudnia 2021 r. Organ w trakcie prowadzonych czynności sprawdzających wezwał każdą ze współwłaścicielek do przedstawienia dokumentów potwierdzających ilość zużytej wody dla każdego z budynków mieszkalnych położonych na tej nieruchomości od dnia 1 października 2016r. do dnia ostatniego odczytu. W odpowiedzi na te pisma zarówno J.K. (data pisma 24 grudnia 2021 r.) jak i E.S. (data pisma 13 grudnia 2021 r.) przedstawiły dokumenty (odpowiednio odczyty wodomierza oraz odczyty wodomierza i faktury), na których w widoczny sposób część danych została usunięta lub zasłonięta. Z tego powodu w dniu 14 grudnia 2021 r. pocztą elektroniczną skierowano dodatkowe pytanie do E.S. dotyczące poboru wody ze studni zaznaczonej na mapie tej nieruchomości. SKO wskazało, że wypisu z księgi wieczystej na terenie działki [...]- działka nr ew. [...] obręb [...] posadowione są dwa budynki. Działka wraz z budynkami podzielona jest tzw. quad usum tj. do korzystania. Podział quoad usum to umowny bądź sądowy podział nieruchomości do korzystania przez poszczególnych współwłaścicieli. W praktyce najczęściej mamy do czynienia z tym pierwszym, tj. jest umownym podziałem. Niemniej jednak w każdej z wymienionych konfiguracji polega on na określeniu sposobu korzystania z nieruchomości, przez wydzielenie współwłaścicielom części nieruchomości do ich wyłącznego użytku. W rezultacie, dokonanie podziału quoad usum nie jest zniesieniem współwłasności i nie zmienia stosunków własnościowych, a wywołuje jedynie skutki prawne w sferze obligacyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji decyzją ustalił opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi z wyliczeniem odpowiednio dla każdego współwłaściciela nieruchomości. Zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiotem obowiązanym z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami jest właściciel nieruchomości. Opłaty winni w myśl ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uiszczać wszyscy współwłaściciele, natomiast kwestia ich wzajemnego rozliczenia pomiędzy sobą, w sytuacji gdy jeden ze współwłaścicieli ponosi większe koszty w stosunku do ilości wytwarzanych odpadów, lub ponosi je mimo iż nie wytwarza odpadów, albowiem nie zamieszkuje na danej nieruchomości - pozostaje ich wewnętrzną sprawą. Organ II instancji stwierdził, że na mocy art. 6k ust 1 pkt ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy;) Rada Gminy L. uchwałami nr: 1357X11/2015, 43/V/2019 zmienioną uchwałą nr 88/VII/2019 oraz uchwałą 121/XII/2019 dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy na podstawie ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz ustaliła opłatę jako iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty. SKO wyjaśniło, że organ I instancji wszczął postępowanie i wydał decyzję określającą wysokość opłaty podwyższonej w stosunku do właścicieli nieruchomości. Zużycie wody ustalono na podstawie istniejących na terenie nieruchomości liczników wody. Do obliczenia opłaty przyjął dane uzyskane od L. Sp. z o.o. na podstawie pism z dnia 24 i 26 stycznia 2022 r. Odpowiednio dla budynku mieszkalnego E.S. (nr klienta L.: [...]) oraz dla budynku mieszkalnego J.K. (nr klienta L.: [...]). L. potwierdziło zainstalowane cztery wodomierze główne na ww. nieruchomości, po dwa wodomierze główne dla każdego z budynków mieszkalnych, każdy budynek ma wodomierz do pomiaru poboru wody z sieci miejskiej oraz dodatkowy licznik na ujęciu ze studni głębinowej, który to pomiar poboru wody służy do wykazania ilości odprowadzanych ścieków do kanalizacji miejskiej. W związku z powyższym, trafne uznał organ I instancji, że rzeczywisty pomiar wody zużytej na terenie nieruchomości pokazuje stan liczników poboru wody miejskiej plus stan liczników poboru wody ze studni głębinowej. Stąd zużycie wody tak rejestrowane należy uwzględniać w obliczaniu wymiaru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odpowiednio dla każdego z domów mieszkalnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżące wniosły o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji Skarżące zarzuciły naruszenie art.7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na: - niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, - odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentów oraz opisanego stanu prawnego i faktycznego, - sporządzenie nienależytego uzasadnienia niezgodnego z wymogami art.,107 § 3 k.p.a. zwłaszcza zawarcie w tym uzasadnieniu zbyt ogólnych stwierdzeń, cytowania orzecznictwa Sądów nieadekwatnego do przedmiotu sprawy, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zignorowanie treści przepisów art. 7 i 7a k.p.a., których istotą jest zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść obywateli. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sprawowana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy odnieść się do kwestii ewentualnego przedawnienia zobowiązania. Odnosząc się do ram prawnych w tym zakresie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 6o ust. 1 u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Z powyższego wynika, że u.c.p.g. przewiduje pierwszeństwo określania opłaty na podstawie dostępnych danych, dopiero w drugiej zaś kolejności, w oparciu o uzasadnione szacunki. Przepis ten uprawnia organ do określenia opłaty, w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie stosuje się do obowiązków wynikających z ustawy bądź naliczył opłatę w nieprawidłowej wysokości, nie dokonał korekty deklaracji np. w sytuacji gdy faktyczna osób zamieszkałych jest odmienna od zadeklarowanej. W wypadku stwierdzenia rozbieżności organ zobowiązany jest ustalić prawidłową wysokość opłaty za okresy, w którym powstał i uległ konkretyzacji obowiązek jej uiszczenia. Z tego punktu widzenia należy uznać za dopuszczalne określenie wysokości "opłaty wstecz" za okresy, co do których potwierdziły się wątpliwości organu odnośnie danych zawartych w złożonej deklaracji (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 października 2018r., sygn. akt I SA/Gd 559/18; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 396/17). Decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna odnosić się do tych miesięcy, za które powstał obowiązek jej uiszczenia, tym samym opłata ta powinna być określona już po zakończeniu danego miesiąca. Decyzja, o której mówi ustawodawca w art. 6o u.c.p.g. nie stanowi wprost "odpowiednika" deklaracji składanych w trybie art. 6m ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., nie może zatem określać zobowiązania, które jeszcze nie powstało. Nie można przyjąć właściwej wykładni treść przepisu art. 6o u.c.p.g., bez odpowiedniego uwzględnienia zapisu art. 21 § 3 o.p. W myśl tego przepisu, jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Decyzja taka posiada charakter deklaratoryjny, jedynie potwierdzający zaistnienie określonego zdarzenia (obowiązku uiszczenia opłaty w terminie, który upłynął). Zatem w kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 6o u.c.p.g., w związku z przepisem art. 21 § 3 o.p., może jedynie określać wysokość zobowiązania, które powstało z mocy prawa i nie zostało wykonane, nie może natomiast określać zobowiązania "na bliżej nieokreśloną przyszłość" (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2210/17). Stosownie do art. 6 ust. 12 u.c.p.g. do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Dlatego też przedawnienie opłat uregulowane jest w art. 70 o.p. Stosownie do § 1 tego artykułu zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Mając zatem na uwadze, że zakres czasowy zaskarżonej uchwały dotyczy określenia opłaty od października 2016 r. słuszne zatem są zarzuty Strony, iż opłaty w części mogły ulec przedawnieniu, mając na uwadze, iż Kolegium swoją decyzję wydało dopiero w 2023 r. SKO jednakże nie ustosunkowało się do tego zarzutu w odpowiedzi na skargę. Tym samym ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów byłoby przedwczesne. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, w szczególności ustali czy doszło do przedawnienia części opłat określonych w skarżonej decyzji, co znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Końcowo Sąd wskazuje, że koszty nie zostały zasądzone na rzecz Strony skarżącej, bowiem nie został złożony w tym zakresie odpowiedni wniosek.