III SA/Wa 1304/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Przybysz, sędzia WSA Beata Sobocha (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. G. i K. P. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia 26 maja 2020 r. nr XVII/253/2020 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie stawki tej opłaty oddala skargę

Rada Miasta M. w dniu 26 maja 2020 r. podjęła uchwałę nr XVII/253/2020 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek opłat. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucili rażące naruszenie przepisów art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 228 ze zm., dalej "u.c.p.g.") i art. 12 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych ustaw oraz pkt 2 art. 6j ust. 1 w przedmiocie ceny zużytej wody z danej nieruchomości. Skarżący wskazali, że Rada Miasta musi uwzględnić i zapewnić prawidłowe obliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżący wnieśli o: zobowiązanie Rady Miasta M. do dostarczenia dowodów z: konsultacji społecznych z mieszkańcami miasta M. , z opinii radców prawnych zatrudnionych przy UM w M. , wyliczeń i kalkulacji z czego wynikły te rażące podwyżki, informacje o podwyżkach, które wystąpiły i miały taki wpływ na te kwoty przyjęte oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Zdaniem Skarżących obecnie zaproponowana metoda obliczania należności pobierania opłat za wywóz odpadów polegająca na powiazaniu zużycia wody z ceną wywozu odpadów jest nie do przyjęcia. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta M. wskazała, że radzie gminy pozostawiony został wybór sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród rozwiązań wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach. Oznacza to zatem, że organowi stanowiącemu gminy pozostawiono swobodę, bądź - mówiąc inaczej - wybór jednej z trzech wskazanych alternatywnie przez ustawę możliwości ustalania wysokości opłaty. Każde z tych rozwiązań mieści się w granicach prawa, a opowiedzenie się za jednym z nich jest przejawem realizacji zasady samodzielności gminy. W piśmie z dnia 27 lutego 2021 r. Skarżący uzupełnili swoje stanowisko stwierdzając miedzy innymi, że cena 1 m3 powinna wynosić 2,92 zł, a nie 11 zł. Uchwała nr XVII/253.2020 rażąco narusza interes prawny mieszkańców miasta M. i zmusza ich do godzenia się ze stawkami "z kosmosu przy epidemii". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.") kontroli sądów administracyjnych podlegają akty prawa miejscowego, czyli akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (por. art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uprawnione do wydawania wskazanych aktów są m.in. organy samorządu terytorialnego. Podstawę wniesienia skargi na akt prawa miejscowego jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje m.in., że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy przy tym zastrzec, że użyte w art. 101 u.s.g. sformułowanie "uchwała lub zarządzenie podjęte przez organ gminy" jest oznaczeniem zbiorczym, użytym na określenie tej kategorii prawnych form działania administracji, które prowadzą do powstania obowiązującej normy prawnej (konkretnej lub ogólnej), z wyłączeniem decyzji administracyjnych wynikających z art. 102 u.s.g. (por. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 34–35). Prawo do skargi przysługuje jednak tylko takiemu podmiotowi, który wykaże, że jego uprawnienie lub interes prawny zostały naruszone. Interes prawny to taki, który znajduje oparcie w przepisach prawa. Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Może to być norma prawna należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko prawa administracyjnego). Interes prawny musi być osobisty oraz aktualny w chwili wszczęcia procedury skargowej. Sąd przyjął, że kwestie związane z opłatami za odbiór odpadów komunalnych dotyczą interesu prawnego i ekonomicznego Strony co umożliwiało ocenę legalności przedmiotu skargi w postaci uchwały Rady Miasta M. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Jednocześnie na mocy art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy Rada Miasta M. określając w uchwale nr XVII/253/2020 z dnia 26 maja 2020 r. metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od zużycia wody nie naruszyła przepisów prawa. Podnieść należy, że zgodnie z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały powinna: 1) dokonać wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustalić stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy; 2) ustalić stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Jednocześnie na mocy art. 6k ust. 2 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (tj. nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Zgodnie natomiast z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Jak wynika z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., na co słusznie zwraca uwagę Rada Miasta, Rada na mocy wskazanego przepisu jest uprawniona do dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2) oraz ustalenia stawki opłaty. Rada gminy na mocy art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. jest uprawniona do dokonania wyboru metody ustalenia opłaty – spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 – co oznacza, że może wybrać metodę, zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi po pierwsze, stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. , po drugie, stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1, po trzecie, stanowi iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1, po czwarte, jest określona w jednej stawce dla gospodarstwa domowego, po piąte wreszcie, dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy spośród ww. metod. Ustawodawca w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. ograniczył rolę rady gminy do dokonania wyboru – spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. – metody (lub metod) ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określenia stawki opłaty. Uchwałą XVII/253/2020 z dnia 26 maja 2020 r. Rada Miasta M. dokonała wyboru (jednej) metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. wybrano metodę, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. - opłata stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty. W ocenie Sądu określona w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. (i wybrana w przedmiotowej uchwale) metoda polegającą na określeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o ilość zużytej wody z danej nieruchomości obejmuje całkowitą ilość zużytej wody z danej nieruchomości. W art. 6j. ust. 1 wśród czynników, które w ramach poszczególnych metod obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są wykorzystywane wymieniono liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1), ilość zużytej wody z danej nieruchomości (pkt 2), powierzchnię lokalu mieszkalnego (pkt 3). W ocenie Sądu, wskazane wielkości obejmują odpowiednio łączną liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (gdzie dziecko, osoba dorosła, osoba w wieku podeszłym liczy się za jedną osobę i przy określaniu opłaty bierze się pod uwagę wszystkie te osoby), całkowitą ilość zużytej wody z danej nieruchomości (przy określaniu opłaty bierze się pod uwagę całkowitą ilość zużytej wody, bez jej pomniejszania o określone wielkości związane ze zużyciem na określone cele), całkowitą powierzchnię lokalu mieszkalnego (bez wyłączania określonych pomieszczeń). Gdyby ustawodawca uznał za zasadne umożliwienie radzie gminy zmodyfikowania wskazanych wielkości zawarłby, w ocenie Sądu, stosowne zastrzeżenie w tym zakresie (w szczególności na przykład zawarłby stosowne upoważnienie do określenia przez radę gminy sposobu ustalenia ilości zużytej wody w ramach metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.). W sytuacji, gdy ustawodawca w ramach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.) nie upoważnił rady gminy do określania sposobu ustalania ilości zużytej wody (a jej rolę ograniczył jedynie do wyboru metody (metod), w tym bazującej na ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz do określenia wysokości stawki opłaty), rada gminy nie jest uprawniona do określania sposobu ustalania ilości zużytej wody w taki sposób, że zużytej wody z danej nieruchomości przeznaczonej na określone cele (np. podlewania ogrodów, pojenia zwierząt itp.) nie wlicza się jako zużytej wody. W ocenie Sądu w art. 6j ust. 1 pkt 2 określono metodę bazującą na ilości zużytej wody z danej nieruchomości, co oznacza, jak wskazano wyżej, całkowitą ilość wody z danej nieruchomości i rada gminy – działając w ramach określonego w ustawie upoważnienia – nie jest uprawniona do modyfikacji tej metody. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że za uprawnione przyjąć należy stanowisko, że Rada Miasta M. mogła w związku z rosnącymi kosztami systemu odbioru odpadów podjąć uchwałę w sprawie wyboru metody ustalania opłat za odbiór odpadów komunalnych oraz określenia stawki przy uwzględnieniu ustawowych przesłanek wybierając metodę określoną w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. tj. na podstawie ilości zużytej wody z danej nieruchomości. Jednocześnie Sąd zauważa, że powołane w skardze wyroki WSA w Warszawie (sygn. akt V SA/Wa 2592/18) i NSA sygn. akt I GSK 588/18, dotyczyły prawidłowości zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ustawa ta określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzenia ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Stosownie do treści art. 24 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (art. 24 ust. 3 ustawy). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok (art. 20 ust. 1 ustawy). W myśl art. 20 ust. 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Ponadto ceny i stawki opłat są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 20 ust. 3 ustawy). Stawka opłaty za wywóz nieczystości jest inną opłatą od taryfy i stawki opłaty za zaopatrzenie mieszkańców w wodę, która ustalana jest przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z uwzględnieniem zasad określonych w ustawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zatem rozstrzygnięcia dotyczące uchwały Rady Miasta M. w przedmiocie zatwierdzenia taryf pozostają bez wpływu na niniejsze postępowanie i rozstrzygnięcie Sądu. W tym stanie rzeczy, Sąd nie dostrzegł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.