III SA/Po 996/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Aleksandra Wystańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 24 września 2021 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżącej kwotę 202,- (dwieście dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 24 września 2021 r. Naczelnik Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg Zarządu Dróg Miejskich w P., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P., nałożył na [...] sp. z o. o. w W. karę pieniężną w wysokości 5.040,00 zł za zajęcie od 1 stycznia 2021 r. do 14 stycznia 2021 r. pasa drogowego ul. [...] przez umieszczenie reklamy o powierzchni większej niż w udzielonym uprzednio zezwoleniu. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.- dalej: "K.p.a."), art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 - dalej: "u.d.p.") i § 4 uchwały Nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r., poz. 1398 ze zm. dalej "uchwała z 25 maja 2004 r."). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że pismem z 30 grudnia 2020 r. i 11 stycznia 2021 r. strona wniosła o zajęcie pasa drogowego ul. [...] w P. przez reklamę o powierzchni 18 m˛ w terminie od 1 stycznia 2021 r. do 14 stycznia 2021 r. oraz o pow. 36 m˛ w terminie od 15 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r., na który to zostały wydane decyzje z dnia 1 lutego 2021 r. odpowiednio nr [...] oraz [...] W dniu 9 lutego 2021 r. strona złożyła wniosek, w którym powierzchnia reklamy od 1 stycznia 2021 r. miała wynosić 36 m˛. Organ wskazał, iż wydaje decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego wyłącznie z datą bieżącą, tj. datą wpływu wniosku, stąd wszelkie wnioski o wydanie zezwolenia z datą wsteczną rozpatrywane są w ten sposób, że wydawana jest dla nich decyzja o zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia. W związku ze stwierdzeniem przekroczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego przez reklamę o pow. 18 m˛ wydano decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. Strona wniosła od powyższej decyzji odwołanie wskazując na niezgromadzenie dowodów i pominięcie konieczności jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę faktyczną przyjętą do rozstrzygnięcia w sprawie. Decyzją z 9 sierpnia 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż przedmiotem postępowania jest nałożenie kary pieniężnej za umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] reklamy o powierzchni większej niż w zezwoleniu zarządcy drogi. Strona posiadała wcześniejsze zezwolenie tylko na 18 m˛, a nie na 36 m˛. Organ podniósł, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest kara pieniężna nakładana przez zarządcę drogi w trybie art. 40 ust. 12 u.d.p. Organ podkreślił, że wydanie decyzji o nałożeniu kary za samowolne zajęcie pasa drogowego powinno być poprzedzone ustaleniami w zakresie: podmiotu, czasookresu i miejsca zajęcia powierzchni reklamy. W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał właściwej oceny w zakresie umieszczenia reklamy w pasie drogowym ul. [...] w P.. Organ zaznaczył, iż "do akt sprawy załączono wyciąg z mapy zasadniczej, na którym uprawniony (kolorem zielonym) oraz miejsce posadowienia przedmiotowej reklamy (we wniosku poz. 221) (kolorem czerwonym)". Kolegium zaznaczyło, że strona sama poinformowała organ I instancji, iż powierzchnia reklamy wynosi obecnie 18m . Organ podniósł również, iż tablice reklamowe dwustronne nie były usunięte fizycznie i były gotowe do wyklejenia, a strona z tego prawa skorzystała wyklejając przedmiotową tablicę. Przedmiotowe tablice były cały czas w gotowości do wyklejenia i to strona decydowała jaką powierzchnię ma zająć, informując o tym zarządcę drogi w stosownym terminie. ZDM w P. w dobrej wierze przyjmował wnioski strony i nie dokonywał kontroli w terenie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w P. wniosła [...] sp. z o. o. w W. zarzucając jej naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie : 1. artykułu 138 K.p.a., polegającego na: - nie dokonaniu przez organ odwoławczy w sposób rzetelny i prawidłowy, zgodnie z zasadami postępowania, ponownego rozpoznania sprawy, pod kątem zbadania wszystkich ustawowych przesłanek determinujących nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na podstawie przepisu prawa materialnego (art. 40 ust. 12 u.d.p.), a bezkrytyczne zaakceptowanie wyników postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, bez dostrzeżenia zasadniczych braków dowodowych tego postępowania w zakresie implikującym nie ustaleniem i nie udowodnieniem istotnych w sprawie o nałożenie kary pieniężnej okoliczności, co skutkowało dowolnością wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia (decyzja z dnia 24 września 2021 roku, nr [...]), a tym samym bez niewątpliwego ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] w P., jakiej kategorii drogą publiczną jest ul. [...], jaka była zajęta powierzchnia tego pasa drogowego oraz w jakim okresie miało miejsce zajęcie pasa drogowego o powierzchni przyjętej w zaskarżonej decyzji, a także nie przedstawienie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., wyjaśnień i motywów wydanego rozstrzygnięcia, z powołaniem się na dowody wymagane dla wykazania wystąpienia w sprawie wszystkich ustawowych przesłanek determinujących odpowiedzialnością za delikt administracyjny z art. art. 40 ust. 12 u.d.p., co ma szczególne znacznie w przypadku kiedy organ odwoławczy sam przyznaje w zaskarżonej decyzji, że " ... ZDM w P. w dobrej wierze przyjmował wnioski strony i nie dokonał kontroli w terenie ..." ; - rozpoznaniu sprawy w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, nie pozwalający na wykazanie wystąpienia na gruncie sprawy niniejszej wszystkich przesłanek wynikających z dyspozycji z art. 40 ust. 12 u.d.p. ; - nie ustosunkowaniu się przez organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy do zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 24 września 2021 r., nr [...], co dowodzi, że wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja nosi ewidentnie cechy dowolności ; 2. art. 7 w związku z artykułem 77 K.p.a. poprzez nierzetelne ustalenie stanu faktycznego w sprawie i nie wyjaśnienie przez organy obydwóch instancji wszystkich kluczowych okoliczności dla przedmiotu postępowania o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, wynikających z dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., stanowiącego materialnoprawną podstawę nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, a mianowicie nie wyjaśnienie czy faktycznie doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] w P., że ulica [...] zaliczana jest do kategorii drogi powiatowej, jaka była powierzchnia zajętego pasa drogowego, w jakim okresie miało dojść do zajęcia pasa drogowego o powierzchni wskazanej w zaskarżonej decyzji, zważywszy na fakt, że zarządca drogi, co przyznaje organ odwoławczy, nie dokonał kontroli pasa drogowego, a materiał dowodowy, na który powołał się tak organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 24 września 2021 r., nr [...], jak i organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, nie dawał podstawy do poczynienia bezspornych i jednoznacznych ustaleń faktycznych w zakresie wymaganym dla przypisania stronie popełnienie deliktu administracyjnego z art. art. 40 ust. 12 u.d.p. ; 3. art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w postaci wniosków Skarżącej z dnia 30 grudnia 2020 r. oraz z dnia 29 stycznia 2021 r. dotyczących wydania zezwolenia na zajęciem pasa drogowego, jak również wydanych przez zarządcę drogi trzech decyzji zezwalających na zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy, w sposób arbitralny, z przekroczeniem zasad logicznego rozumowania, pod kątem z góry przyjętego kierunku rozpoznania sprawy, bez dostrzeżenia, że dokumenty te o skonfrontowaniu ze sobą wykazują nieścisłości, które powinny zostać przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej usunięte, w celu niewątpliwego ustalenia okresu w jakim miało według organu dojść do zajęcia pasa drogowego oraz zajętej w tym okresie powierzchni tego pasa drogowego, co implikowało wyprowadzeniem przez organ odwoławczy na podstawie wyłącznie tych dowodów całkowicie dowolnych wniosków, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a tym samym oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na przypuszczeniach i hipotezach, z pominięciem i niedopełnieniem ciążącego na organie obowiązku wykazania bezspornymi i wiarygodnymi dowodami wystąpienia w sprawie przesłanek deliktu administracyjnego z art. 40 ust. 12 u.d.p., pozwalającymi na przypisanie Skarżącej sprawstwa tego deliktu; 4. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wyjaśnień i motywów rozstrzygnięcia, z przywołaniem dowodów pozwalających na ustalenie wystąpienia na gruncie sprawy niniejszej wszystkich przesłanek odpowiedzialności za deliktu administracyjny z art. 40 ust. 12 u.d.p., na podstawie których to dowodów zrekonstruowany zostałby stan faktyczny sprawy i poczynione zostały niewątpliwe i bezsporne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co organ odwoławczy rzetelnie i z należytą starannością ponownie rozpoznając sprawę powinien zauważyć konfrontując uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji z dnia 24 września 2021 r., nr [...], z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a., a zatem, że wykazane zostało w sprawie faktyczne zajęcie przez Skarżącą pasa drogowego ul. [...] w P. o kategorii drogi powiatowej, o powierzchni 18 m2, w okresie od dnia 01 stycznia 2021 roku do dnia 14 stycznia 2021 r. . Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 1693- dalej: "u.d.p."). Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m. in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. (czyli w celu umieszczenia reklamy), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że skarżącej spółce udzielono decyzją organu pierwszej instancji z 1 lutego 2021 r. nr [...] zezwolenia na umieszczenie od 1 stycznia 2021 r. do 14 stycznia 2021 r. reklamy o powierzchni 18 m˛ w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...], a decyzją nr [...] zezwolenia na umieszczenie od 15 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. reklamy o powierzchni 36 m˛ W dniu 9 lutego 2021 r. (k. 97 akt sądowych) skarżąca złożyła do organu pierwszej instancji pismo zatytułowane "wniosek - uzupełnienie" wnosząc o przedłużenie udzielonych zezwoleń na umieszczenie reklamy w pasie drogowym wymieniając w tabeli szereg decyzji i powierzchni reklam. W tabeli tej (ostatnia pozycja - poz. 221 -odpowiadająca pozycji wymienionej w wyżej wskazanym zezwoleniom z 1 lutego 2021 r. k 42 i 45 akt administracyjnych) skarżąca wskazała adres reklamy jako ul. [...]/[...] (co odpowiada lokalizacji w wyżej wskazanym zezwoleniach z 1 lutego 2021 r.), nr decyzji, do której wniosek się odnosi [...] i powierzchnię 36 m˛ z podaną datą "1.12.2021 - 31.01.2021". Organ, bez wzywania strony do sprecyzowania żądania wniosku z 9 lutego 2021 r. zakwalifikował go jako wniosek o udzielenie zezwolenia na umieszczenie od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. reklamy o powierzchni 36 m˛ w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] zaznaczając, że decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego wydawane są wyłącznie z datą bieżącą, tj. datą wpływu wniosku, stąd wszelkie wnioski o wydanie zezwolenia z datą wsteczną rozpatrywane są w ten sposób, że wydawana jest dla nich decyzja o zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia. Zdaniem Sądu z analizy wniosku z 9 lutego 2021 r. nie wynika jednoznaczne żądanie, gdyż z jednej strony podano w nim okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r., na jaki miałoby być "przedłużone" stosowne zezwolenie dotyczące ul. [...] na reklamę o powierzchni 36 m˛, a z drugiej - w ostatniej kolumnie ostatniego wiersza tabeli podano okres "1.12.2021 - 31.01.2021", nie odpowiadający wcześniej podanemu w podaniu z 9 lutego 2021 r. okresowi od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. Zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a. podanie powinno zawierać żądanie. Jeżeli, tak jak w kontrolowanej sprawie, podanie z 9 lutego 2021 r. budzi wątpliwości co do zawartego w nim żądania, organ pierwszej instancji miał obowiązek wezwać stronę w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia tego braku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że jego nieusunięcie spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Organ zaniechał takiego wezwania bezpodstawnie przyjmując, że żądaniem podania z 9 lutego 2021 r. jest udzielenie "wstecznego" zezwolenia na umieszczenie od 1 stycznia 2021 r. do 14 stycznia 2021 r. w pasie drogowym ul. [...] w P. większej o 18 m˛ reklamy niż we wcześniej udzielonym zezwoleniu. Ponadto wskazać należy, iż organ na podstawie powyższego wniosku uznał, iż strona w pasie drogowym ul. [...] w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 14 stycznia 2021 r. umieściła reklamę o powierzchni 36 m˛, tj. o 18 m˛ większej niż w zezwoleniu z 1 lutego 2021 r. W tym miejscu wskazać należy, iż karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1-3 u.d.p. nakłada się wyłącznie za rzeczywiste umieszczenie reklamy w pasie drogowym, a nie jedynie za sam zamiar jej umieszczenia w tym pasie. Możliwe, że zamiar taki skarżąca, choć w toku postępowania temu wprost zaprzeczała, wyraziła we wniosku z 9 lutego 2021 r., ale samo w sobie nie oznacza to jeszcze, że zamiar ten zrealizowała. Należy pamiętać, iż decyzja wymierzająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter związany. Stwierdzenie więc przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Okolicznościami istotnymi więc w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu, który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Jednakże uwadze organu uszło, iż okoliczności te winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 K.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 K.p.a.). W niniejszej sprawie organ powyższym wymaganiom nie sprostał. W nadesłanych aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu, oprócz wniosku z dnia 9 lutego 2021 r., który wskazywałby, że faktycznie doszło do umieszczenia reklamy o większej powierzchni. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż "do akt sprawy załączono wyciąg z mapy zasadniczej, na którym uprawniony (kolorem zielonym) oraz miejsce posadowienia przedmiotowej reklamy (we wniosku poz. 221) (kolorem czerwonym)". Dodatkowo organ podkreślił, iż "strona sama poinformowała organ I instancji, że powierzchnia reklamy wynosi obecnie 18m" . Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż "tablice reklamowe dwustronne nie były usunięte fizycznie i były gotowe do wyklejenia, a strona z tego prawa skorzystała wyklejając przedmiotową tablicę. Przedmiotowe tablice były cały czas w gotowości do wyklejenia i to strona decydowała jaką powierzchnię ma zająć, informując o tym zarządcę drogi w stosownym terminie. ZDM w P. w dobrej wierze przyjmował wnioski strony i nie dokonywał kontroli w terenie." Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż same tablice nawet bez wyklejenia mogą stanowić reklamę, co zostanie omówione poniżej, w rozumieniu u.d.p., to jednakże brak jakiejkolwiek dowodu (organ sam przyzna, iż nie przeprowadzono kontroli) nie może prowadzić do wniosku o zajęciu pasa drogowego niezgodnie z udzielonym zezwoleniem. Odnośnie możliwości traktowania samej tablicy jako reklamy wskazać należy, iż definicję reklamy zawiera art. 4 u.d.p. Zgodnie z powołanym przepisem pod pojęciem reklamy należy rozumieć umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55). Należy więc zauważyć, że zastosowana w ustawie o drogach publicznych definicja reklamy odbiega od innych definicji funkcjonujących w systemie prawnym. W ustawie o drogach publicznych definicja reklamy została ujęta bardzo szeroko. Nie ma bowiem na gruncie tej ustawy znaczenia co dana reklama promuje, czy o czym informuje, czy to są towary lub usługi, czy też są to sprawy i idee (reklama społeczna). Z punktu widzenia stosowania tego aktu normatywnego istotne jest jedynie, czy tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe pozostają w ramach wyodrębnionego pasa drogowego. Z tego względu ustawodawca zdefiniował reklamę jako każdy nośnik informacji wizualnej, który nie jest znakiem drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, ani znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody. Z tak sformułowanej definicja wynika, że nie ma znaczenia, czy na takim nośniku reklamowym lub na tablicy reklamowej jakakolwiek informacja realnie się znajduje. Istotne jest bowiem jedynie, że taki nośnik wraz z elementami konstrukcyjnymi nie jest znakiem drogowym, znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody. Potencjalnie więc może to być sam nośnik lub tablica pusta. Tym niemniej interpretując tę definicje Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach przyjął, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2749/15). Z kolei w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2749/15) NSA stwierdził, iż: reklama są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie musza zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Z tych względów w orzecznictwie wskazuje się, iż wystarczającym jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo. (zob. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., II GSK 1910/21, LEX nr 3278695, wyrok NSA z dnia 24 kwietna 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11, zob. także wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11 oraz wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14, wyrok z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 811/08, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08). Sąd orzekając w niniejszym składzie podziela powyższe stanowisko przyjmując, że na nośniku lub tablicy reklamowej musi wystąpić jakaś treść podkreślająć, że nie ma znaczenia co ona komunikuje. Może więc zawierać jedynie numer telefonu podmiotu oferującego usługę reklamową, a już będzie reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jednakże okoliczność ta nie może przesądzać o prawidłowości wydanych w sprawie decyzji skoro w aktach nie znajduje się żadna dokumentacja wskazująca jak w okresie od 1 stycznia 2021 do 14 stycznia 2021 r. wyglądała sporna tablica reklamowa. Podkreślić należy, iż organ po wszczęciu postępowania nie podjął żadnych czynności celem ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, w tym nie przeprowadził nawet kontroli. Samo opieranie się na wniosku Skarżącej, w sytuacji gdy Skarżąca w sposób stanowczy zaprzeczyła, że zajęła pas drogowy o większej powierzchni niż wynikało to z udzielonego zezwolenie, nie jest wystarczające do wymierzenia kary administracyjnej. Tym samym co najmniej przedwczesne było zatem uznanie, że skarżąca rzeczywiście umieściła od 1 stycznia 2021 r. do 14 stycznia 2021 r. w pasie drogowym ul. [...] w P. reklamę o powierzchni większej niż 18 m˛, co stanowi o naruszeniu art. 40 ust. 12 u.d.p. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu uwzględniając, że sam wniosek z 9 lutego 2021 r. nie jest dowodem na zajęcie przez skarżącą pasa drogowego i przeprowadzając postępowanie dowodowe na okoliczność rzeczywistego umieszczenia przez skarżącą reklamy o powierzchni 36 m˛ w pasie drogowym ul. [...] od 1 stycznia 2021 r. do 14 stycznia 2021 r. oraz dając temu wyraz w uzasadnieniu swej decyzji. Jeżeli organ uzna, że nie ma na to dowodów, umorzy postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I. sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony przez stronę skarżącą wpis sądowy od skargi.