III SA/Po 911/20

Dnia 12 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. S. na czynność Komisji Konkursowej z dnia [...] września 2020 roku w przedmiocie wyboru kandydata na stanowisko objęte konkursem postanawia odrzucić skargę.

Sygn. akt III SA/Po [...] UZASADNIENIE W. S. (dalej jako strona lub skarżący) pismem z dnia [...] listopada 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę czynność Komisji Konkursowej z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie wyboru kandydata na stanowisko objęte konkursem na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] (dalej Dyrektora SPZOZ w [...]). Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2020 r. uchwałą nr [...] Rada Powiatu [...] powołała Komisję [...] do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...]. W odpowiedzi na ogłoszony konkurs w terminie wskazanym w ogłoszeniu wpłynęło [...] ofert. W dniu [...] września 2020 r. Komisja Konkursowa dokonała analizy dokumentacji złożonej przez kandydatów. Weryfikacja dokumentów wykazała, iż [...] ofert zostało przyjętych i zakwalifikowanych do drugiego etapu, a jedna oferta - W. S. została odrzucona z powodu niespełnienia wymagań formalnych. W dniu [...] września 2020 r. wnioskodawca uzupełnił brak formalny, a pismem z dnia [...] września 2020 r. złożył wniosek o przywrócenie do dalszego etapu postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora SPZOZ w [...]. Komisja Konkursowa na posiedzeniu w dniu [...] września 2020 r. zapoznała się ze złożonymi przez wnioskodawcę pismami, w konsekwencji czego podjęła decyzję o podtrzymaniu swojego stanowiska zakresie niezakwalifikowania kandydata do dalszego etapu postępowania konkursowego. O decyzji Komisji [...] w tym samym dniu tj. [...] września 2020 r. poinformowano pisemnie wnioskodawcę. Komisja Konkursowa w dniu [...] września 2020 r. zgodnie ze wskazaniem §14 ust. 1 rozporządzenia po przeprowadzonym tajnym głosowaniu wybrała jednogłośnie na stanowisko Dyrektora SPZOZ w [...] I. W.. O wynikach przeprowadzonego konkursu Przewodniczący Komisji Konkursowej powiadomił pisemnie Zarząd Powiatu [...] w dniu [...] września 2020 r. celem zatrudnienia i ustalenia wynagrodzenia z wybranym kandydatem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Argumentując powyższe organ powołał się na uchwałę składu 7 sędziów NSA sygn. akt OPS 5/14 (dostępna w Internecie pod adresem www.cbois.nsa.gov.pl), stanowiącą odpowiedź na zagadnienia prawne związane z procedurą konkursową prowadzącą do powołania dyrektora placówki oświatowej, jednak w ocenie organu w niniejszej sprawie, znajdującą zastosowanie przy ocenie postępowania konkursowego w celu wyłonienia kandydata na stanowisko kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. W ocenie organu z uchwały wynika, że ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na konkretne czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego, gdyż nie mają one charakteru samodzielnego i odrębnego. Czynność powołanej przez organizatora komisji konkursowej nie stanowią rozstrzygnięcia mającego postać aktu lub czynności wymienionej w art. 3 § 2 p.p.s.a., które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Następstwem prowadzonych rozważań jest uznanie, że przedmiotem kontroli sądowej może być akt powołania kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, który jest wydany przez właściwy organ samorządu terytorialnego, a tym samym kontrola ta nie obejmuje rozstrzygnięć podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Jak wynika z art. 2 p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania spraw sądowadministracyjnych. Ich właściwością, zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., objęta jest kontrola działalności administracji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga dotyczy czynności wyboru kandydata na stanowisko objętego konkursem w przedmiocie wyłonienia nowego dyrektora SPOZ w [...]. Skarżący nie zgadza się z odrzuceniem jego oferty w konkursie, niedopuszczeniem do kolejnego etapu pomimo uzupełnienia wniosku, jak i wyborem innego kandydata na dyrektora szpitala. Sposób przeprowadzania konkursu na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym (a zatem odnoszący się do opisywanego przypadku), niebędącym przedsiębiorcą, reguluje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2018 r., poz. 393 dalej "rozporządzenie"), podjęty na zasadzie art. 49 ust. 8 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. nr 112, poz. 654, z późn. zm.). Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, postępowanie konkursowe prowadzi się z zachowaniem kolejności określonych czynności, na które składa się: 1) opracowanie i przyjęcie przez komisję konkursową regulaminu konkursu, na podstawie ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu stanowiącego załącznik do rozporządzenia; 2) opracowanie i przyjęcie przez komisję konkursową projektu ogłoszenia o konkursie; 3) ogłoszenie o konkursie, w terminie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania konkursowego; 4) rozpatrzenie zgłoszonych kandydatur; 5) wybranie kandydata na stanowisko objęte konkursem. Komisja konkursowa powołana do wyłonienia kandydata na dane stanowisko, sporządza ze swoich czynności protokół postępowania konkursowego, który udostępnia się na żądanie do wglądu wszystkim kandydatom biorącym udział w konkursie. Następnie, podmiot tworzący dany podmiot leczniczy, którego dotyczy ogłoszony konkurs, jest zobowiązany powiadomić pisemnie o wynikach konkursu kandydatów biorących udział w konkursie w terminie 14 dni od dnia ostatniego posiedzenia komisji konkursowej (§ 15 rozporządzenia). Postępowanie jest nieważne w przypadkach określonych enumeratywnie § 8 ust. 1 rozporządzenia, do których zalicza się m.in.: niezachowanie kolejności czynności, o których mowa w przywołanym wyżej § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego zgłasza się do właściwego podmiotu w terminie 14 dni od dnia wybrania przez komisję konkursową kandydata na stanowisko objęte konkursem. W przypadku stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego właściwy podmiot ogłasza konkurs ponownie. Ponowne wszczęcie postępowania konkursowego następuje w terminie 2 miesięcy od dnia stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego (§ 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia). Przytoczona regulacja wskazuje, że postępowanie konkursowe dzieli się na dwa etapy. Pierwszy związany jest z prowadzonym postępowaniem przez powołaną do tego komisję konkursową, a jego celem jest wyłonienia kandydata na stanowisko objęte konkursem. Kolejny etap z kolei, odnosi się do powołania wyłonionego w pierwszej części postępowania, kandydata na wakujące stanowisko, przez nawiązanie z nim stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, bądź w przypadku kierownika podmiotu leczniczego, przez zawarcie z nim umowy cywilnoprawnej lub powołanie w znaczeniu techniczno-prawnym (por.: szerzej: postanowienie WSA w Krakowie z dnia 2 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1003/15, dostępne na stronie internetowej: www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że powierzenie stanowiska kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu jest czynnością z zakresu prawa prywatnego (prawa pracy bądź prawa cywilnego). Natomiast samo postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na określone stanowisko powierzane przez organ administracji państwowej lub samorządowej jest postępowaniem w sprawie z zakresu administracji publicznej (por.: postanowienie NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3381/00, LEX nr 53779; uchwała (7) NSA z dnia 10 lipca 2006 r., sygn. akt I OPS 7/05, CBOSA; wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 2908/00, "Prawo Pracy" 2001, nr 4, s. 42; z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2629/01, "Prawo Pracy" 2003, nr 2, s. 35; z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 460/04, postanowienie WSA z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 689/08; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 559/11; postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 857/12; wyrok WSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 397/08; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 564/08 - dostępne na stronie internetowej: www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Przywołane poglądy opierają się na stwierdzeniu, że czynności podejmowane w toku konkursu, na podstawie i w granicach prawa, przez organ administracji publicznej mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. Ogłoszenie konkursu i zgłoszenie w nim udziału przez określoną osobę nie jest źródłem powstania zobowiązaniowego stosunku prawnego pomiędzy uczestnikiem konkursu a organem administracji publicznej lub komisją konkursową. Powstałe w związku z prowadzeniem konkursu stosunki prawne między uczestnikami konkursu a organem administracji publicznej (i komisją konkursową) nie są oparte na równości (równorzędności) podmiotów. Sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej (por.: postanowienie WSA w Krakowie z dnia 2 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1003/15; postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 857/12, CBOSA; postanowienie SN z dnia 13 stycznia 2000 r., III RN 123/99, OSNP 2000, Nr 21, poz. 779; a także orzeczenia WSA: wyrok z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SAB/Ol 32/08; wyrok z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 596/07; wyrok z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 516/07; postanowienie z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 689/08 - dostępne na stronie internetowej: www.nsa.orzeczenia.gov.pl). O ile nie budzi wątpliwości, że czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego posiadają charakter działań z zakresu administracji publicznej, to jednak nie każda czynność podejmowana podczas takiego konkursu podlegać będzie zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Pojęcie postępowania konkursowego należy bowiem rozumieć szeroko i będzie ono obejmowało swoim zakresem, zarówno postępowanie mające na celu powołanie komisji mającej przeprowadzić konkurs, jak i postępowanie prowadzone przez tę komisję, ale także inne czynności tego procesu, w tym m.in. stwierdzenie nieważności postępowania (por.: postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 870/15). Przywołane powyżej przepisy wskazują, że ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wszystkie czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego, gdyż nie wszystkie czynności mają charakter samodzielny i odrębny. Kontrolą sądową nie mogą być zatem objęte wszystkie kolejne czynności czy akty wydane na poszczególnych etapach postępowania konkursowego na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego. Kontrola ta nie musi bowiem obejmować rozstrzygnięć wstępnych, pod warunkiem, że ostateczne rozstrzygnięcie podlega kontroli sądowej. Przyjęcie odmiennego poglądu, doprowadziłoby do niczym nieuzasadnionego przedłużania postępowania, grożącego jego paraliżem. Zdaniem Sądu, z powyższych względów, nie można do takich czynności zakwalifikować czynności określonej w § 15 ust. 3 rozporządzenia, tj. kierowanej do kandydatów pisemnej informacji o wynikach konkursu (k. [...] akt administracyjnych). Czynność ta związana jest bowiem ściśle z działalnością komisji konkursowej i jest wynikiem prowadzonego przez nią postępowania, a komisja ta nie posiada przymiotu organu administracji publicznej, lecz jest podmiotem pomocniczym i wewnętrznym. To organ tworzący podmiot leczniczy w sposób wiążący decyduje o kwestii prawidłowości przeprowadzenia konkursu, czego objawem jest w szczególności możliwość zdecydowania o stwierdzeniu nieważności postępowania. Samo zatem przedstawienie kandydatom informacji o wynikach działalności tej komisji (postępowania przed komisją konkursową), nie można uznać za rozstrzygnięcie indywidualne mające postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie jest aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Informacji tej, nie można też kwalifikować jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Czynność ta pozostaje zatem poza zakresem art. 3 § 2 P.p.s.a. Podkreślić należy, że takie zakwalifikowanie opisywanej czynności, nie wpływa na ograniczenie ochrony interesów i zamknięcie drogi sądowej kandydatom, którzy nie godzą się z wynikiem postępowania komisji konkursowej. Służy im bowiem możliwość zakwestionowania postępowania komisji konkursowej, a także innych nieprawidłowości postępowania konkursowego w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku zaistnienia przesłanek warunkujących unieważnienie tego postępowania. Wówczas, wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego zgłosić należy do podmiotu tworzącego, w terminie 14 dni od dnia wybrania przez komisję konkursową kandydata na stanowisko objęte konkursem. Stanowisko podmiotu tworzącego, przyjęte na skutek ww. wniosku, a zatem stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego, bądź odmowa stwierdzenia nieważności, jest w ocenie Sądu, właśnie tym rozstrzygnięciem, które może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Posiada ono bowiem charakter rozstrzygnięcia ostatecznego w postępowaniu konkursowym, zostało wydane przez organ tworzący jakim jest w niniejszej sprawie organ samorządu terytorialnego i zostało podjęte, co podniesiono na wstępie, w sprawie z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu powyższe stanowisko wzmacnia, na co słusznie organ powołał się w odpowiedzi na skargę, stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów NSA, sygn. I OPS 5/14 w której podkreślono, że "poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, która przyjmuje formę uchwały zamieszczonej w protokole po przeprowadzeniu tego postępowania (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podejmowane przez komisję czynności nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Rozstrzygnięcie komisji nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Czynności komisji konkursowej pozostają zatem poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." Z powyższych względów skargę W. S. na czynność wyboru kandydata na stanowisko objęte konkursem należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucić.