III SA/Po 905/22

Dnia 11 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2023 roku sprawy ze skargi R. G. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 1 sierpnia 2022 roku nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 oddala skargę

III SA/Po 905/22 U Z A S A D N I E N I E W dniu 7 czerwca 2021 R. G. złożył za pośrednictwem platformy aplikacyjnej wniosek o przyznanie płatności na rok 2021 do działek ewidencyjnych położonych w gminie M. (1 działka) i gminie B. ( łącznie 9 działek). W dniu 3 stycznia 2022 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał R. G. decyzję w sprawie przyznania płatności JPO do powierzchni stwierdzonej 7,46 ha, zamiast deklarowanej 7,69 ha. Strona w odwołaniu zakwestionowała obszar zatwierdzony . Po jego rozpoznaniu organ II instancji decyzją z dnia 22 marca 2022 roku uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I Instancji. Wskazał w uzasadnieniu, że rzeczywiste powierzchnie użytkowane rolniczo mogły być inne nie zawarte w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji. W dniu 4 maja 2022 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie wydał decyzję o nr [...] o przyznaniu płatności do powierzchni, wskazując powierzchnię stwierdzoną 7,42 ha. W uzasadnieniu wskazał, że wykluczenia dla działek rolnych J i L łącznie wynoszą 0,27 ha. W przypadku działki J stwierdzono, że powierzchnia deklarowana do płatności jest większa niż powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) wyznaczonego dla działki ewidencyjnej. W przypadku działki L stwierdzono mniejszą powierzchnię użytkowaną rolniczo oraz niespójność tej działki, co dało wyłączenie o obszarze 0,15 ha. Organ wyjaśnił też obszernie w uzasadnieniu pomniejszenie kwoty początkowej jednolitej płatności obszarowej, początkowej płatności na zazielenienie, początkowej kwoty dla płatności dodatkowej początkowej płatności do bydła, zastosowanie współczynnika korygującego i zwrot dyscypliny finansowej. Strona złożyła odwołanie od tej decyzji, w którym zarzuciła dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych i przywołanie nieprawidłowych przepisów prawnych. Organ zaskarżonym skargą rozstrzygnięciem z dnia 1 sierpnia 2022 roku, o nr [...] utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał na gruncie m.in. ustawy z dnia 5 lutego 2015 r - O płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78,(WE) nr 165/94,(WE) nr2799/98,(WE) nr 814/2000,(WE) nr 1290/2005i (WE) nr 485 2008, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady(EWG) nr 352/78,(WE) nr 165/94,(WE) nr 2799/98,(WE) nr 814/2000,(WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku skarżącego nie znajduje potwierdzenia w systemie identyfikacji działek rolnych. Wyjaśniono w uzasadnieniu pojęcia zintegrowanego systemu kontroli, maksymalnego obszaru kwalifikowalnego, wskazano które dane stanowią podstawę do prowadzenia w/w systemu. Organ wyjaśnił w decyzji, że wskazany w przepisach wspólnotowych system GIS (system informacji geograficznej), o którym mowa w art.70 rozporządzenia 1306/2013 obejmujący dane wektorowe podlega aktualizacji i modernizacji . Dalej organ wyjaśnił, że kontrole administracyjne prowadzone są wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny , na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Dla spornych działek [...] i [...] obszar maksymalny kwalifikowalny został wyznaczony prawidłowo w oparciu o dane dostępne w referencyjnej bazie danych systemu informatycznego. Na działce [...] organ stwierdził brak jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych, co spowodowało zarośnięcie obszaru, a na działce ewidencyjnej nr [...] ujawniono brak jej spójności. Organ odniósł się też do zarzucanych naruszeń prawa procesowego i podtrzymał dokonane przez organ I instancji wyliczenia . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. G. zarzucił organom naruszenie art.7,8 § 1, 75 § 1,77 1 ,80,107 § 1 pkt 4-6 i § 3,136 § 1 Kpa w zw. z art.3 ust.1 i 2 ustawy z 5 lutego 2015 r- O płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego , co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie działki [...] ,braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji, sprzecznych twierdzeń organu zawartych w tej samej sprawie w dwóch decyzjach , braku zawiadomienia strony o zakończeniu gromadzenia dowodów i możliwości odniesienia się do nich przed wydaniem decyzji, co doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uniemożliwiło wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Skarżący wniósł o przedłożenie przez organ pełnej wersji elektronicznej(cyfrowej) wniosku o płatności wraz załącznikami , wnioskami i oświadczeniami beneficjenta. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko, odniósł się też do żądania strony odnośnie uzupełnienia materiału w postępowaniu przed sądem o pełną wersję elektroniczną wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, na mocy § 2 art. 1 w/w ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wyżej wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność, tj. zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a mówiąc ściślej, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawa materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest ustawa z dnia 5 lutego 2015 r –O płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. 2020,poz.1341) W myśl jej art. 7 ust. 1 rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Podstawowe znaczenie dla przyznania płatności obszarowej ma ustalenie powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, dlatego obowiązkiem rolnika składającego wniosek o przyznanie pomocy jest podanie rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawionych do przyznania tej pomocy. Ustawa z 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednoznacznie wskazuje w art. 18 ust. 1, że płatności obszarowe przyznawane są na wniosek rolnika. Od indywidualnej decyzji rolnika zależy więc, czy będzie ubiegał się o płatności obszarowe, co wiąże się automatycznie z obowiązkiem utrzymywania zgłoszonych działek rolnych w tzw. dobrej kulturze rolnej. Z kolei Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. (WE) z 2 grudnia 2009 r., Nr L 316, str. 65-112, ze zm.), określa wymogi jakie powinien spełniać wniosek o przyznanie pomocy . Zgodnie z art. 12 ust. 3 tego rozporządzenia w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o których mowa w ust. 1 lit. d), wcześniej ustalane formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Ponadto materiały geograficzne przekazane rolnikowi zgodnie z tym przepisem określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. W przedmiotowej sprawie rolnik kwestionuje powierzchnię MKO działek o nr ewid. [...] i [...] (odpow. działki J i L).Tak zdaje się wskazywać treść skargi nadesłanej w całości dopiero na żądanie sądu. Wątpliwości sądu odnośnie zakresu skargi fakt ,że w postępowaniu administracyjnym rolnik nie podnosił argumentów związanych z konkretnymi działkami, a przeprowadzone uprzednio postępowanie odwoławcze w tej samej sprawie wykazało tożsamość ustaleń organów co do działki [...] tj. działki J. Niemniej z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli zobowiązany jest odnieść się do obu spornych działek. Powierzchnia MKO jest powierzchnią użytkowaną rolniczo w ramach działki ewidencyjnej, która powstaje z przecięcia pól zagospodarowania i granic odniesienia, które to są uwidocznione na obrazie ortofotomapy (zdjęciu lotniczym). Agencja posiada w stosunku do każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego. W niniejszej sprawie w odniesieniu do obu spornych działek wskazano na zdjęcia z ortotofotmapy z 6 września 2021 i z aplikacji eWniosek. Były one aktualne tak na datę kontroli administracyjnej, jak i wydanych decyzji, a strona nie zdołała wykazać, że powierzchnie referencyjne systemu LPIS były inne niż wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz załączonego do wniosku materiału graficznego. Nie jest prawdą, że organ nie wyjaśnił i nie uzasadnił przyczyny zmiany powierzchni MKO działki L .W decyzji uchylającej z dnia 22 marca 2022 roku Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR wskazano jednoznacznie ,że organ II instancji ramach kontroli odwoławczej zakwestionował ustalenia organu jedynie w zakresie działki L. W rozstrzygnięciu uchylającym i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania wskazał, że powierzchnia MKO na działce ewidencyjnej [...] nie jest wyznaczona jako jeden spójny obszar ,lecz składa się z więcej niż jednego takiego obszaru .Organ I instancji winien więc wziąć pod uwagę NSO-Największy Spójny Obszar i czy cała powierzchnia MKO będzie kwalifikować się do płatności uwzględniając definicję działki rolnej w rozumieniu art.8.1.3 ustawy - O płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wyraźnie nakazano organowi I instancji analizę i porównanie załącznika graficznego, obrazu ortfotomapy i aktualnych danych z bazy referencyjnej odnośnie spornych działek. I wytyczne te zdaniem sądu były prawidłowe, bowiem ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy i nie musi być kontrolą na miejscu. Wcześniej wyznaczone powierzchnie PEG zostały zaimplementowane w systemie informatycznym Agencji i nie wskazują różnicy pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej (działki ewidencyjnej), a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności, których granice są określane na podstawie ortofotomapy Organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wbrew zarzutom skargi wskazał, że powtórnie przeanalizowano dostępne dane graficzne, czyli zdjęcia ortofoto obszarów ujętych we wniosku, deklaracji działki na wniosku i załączniku graficznym z uwzględnieniem maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO). Istotnie potwierdzono niespójność działki L i że składa się ona z dwóch części o pow. odpowiednio 0,63 ha i 0,09 ha. Organ wskazał w uzasadnieniu, że ortofotomapa aktualna na dzień złożenia wniosku wykazała niespójność obszaru w części działki [...] , co spowodowało wykluczenie 0.03 ha w jej części środkowej i 0,09 ha w części wschodniej, a obie te części oddzielone są przez zakrzewienia i stanowią odrębne działki , każda o pow. mniejszej niż 0,10 ha. Należy też podnieść ,że w odwołaniu z dnia 30 maja 2022 roku skarżący nie kwestionował tych ustaleń organu, a jedynie w sposób ogólnikowy zakwestionował treść rozstrzygnięcia bez wskazania zasadniczej istoty sporu i rozbieżności. Nie ma racji skarżący twierdząc ,że organ nie wyjaśnił - dlaczego prowadzono dwie różne kontrole, bowiem wskazał, że weryfikacja była skutkiem uchylenia decyzji organu I instancji i skutkowała koniecznością kolejnej kontroli administracyjnej. Kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola jest możliwa i stosowana za pomocą kontroli administracyjnych. Kontrola administracyjna dotyczy każdego złożonego wniosku i jest obligatoryjna. Polega ona na obowiązkowym zweryfikowaniu z urzędu przez organ zgodności między działkami zadeklarowanymi a działkami referencyjnymi ( Polega ona z urzędu na obowiązkowym zweryfikowaniu, przez organ, zgodności między działkami zadeklarowanymi a działkami referencyjnymi w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) zawierającym materiały kartograficzne (mapy i ortofotomapy), oraz przy wykorzystaniu geograficznego systemu informacji (GIS) zawierającego bazy danych referencyjnych dla ocen kwalifikowalności wniosków. Zdjęcia ortofotomapy były załączone do eWniosku i jednoznacznie odzwierciedlały stan działki [...] i były w dyspozycji skarżącego , czego skutecznie nie zakwestionował. Ponadto organ wbrew twierdzeniom skargi w obu decyzjach w ogóle nie odnosił się do kontroli z 28 maja 2020 roku. Strona dopiero w kolejnym piśmie do sądu (na skutek żądania o nadesłanie całości skargi) podniosła okoliczności związane z odzyskaniem części powierzchni działki [...],tj.działki rolnej J. W związku z powyższym dopiero w replice na to pismo organ odniósł się do weryfikacji tej rozbieżności w aplikacji podnosząc ,że brak było podstaw do modyfikacji tej powierzchni na podstawie orto i deklaracji rolnika. Analiza materiału dowodowego wskazuje ,że strona nie zgłaszała żadnych odrębnych wniosków dowodowych w tym zakresie ani nie podnosiła tej w kwestii w środkach odwoławczych z dnia 1 lutego 2022 i 30 maja 2022. Natomiast nie sposób zarzucić organowi ,że pozostała ona poza jego oceną , bo przeczy temu zarówno treść jak i rozstrzygnięcie Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia 22 marca 2022 roku uchylające orzeczenie organu I instancji do ponownego rozpoznania. Trzeba też podkreślić ,że zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich i art. art. 27 ust. 2 u.w.r.o.w. to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach obowiązane są przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajenia czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Warto też zauważyć, że skarżący negując prawidłowość dokonanych pomiarów nie przedstawił zarazem innych dowodów, które pozwalałyby podważyć czy zakwestionować pomiary dokonane przez wyspecjalizowaną komórkę organu, z wykorzystaniem dostępnych narzędzi informatycznych. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że dowody na jakie powołał się organ w niniejszej sprawie, są miarodajne do odtworzenia stanu deklarowanych działek rolnych na określoną, wynikającą z nich datę pozyskania (wykonania). W rozpoznawanej sprawie powierzchnia MKO spornych działek została ustalona przez organy Agencji w oparciu o kontrolę administracyjną, wykorzystującą takie właśnie narzędzia systemu informacji geograficznej, które pozwalają precyzyjnie, wbrew temu co polemicznie stara się wykazać skarżący, określić kwalifikowalność powierzchni. W tym miejscu należy zauważyć, że organ drugoinstancyjny wyjaśnił istotę kontroli administracyjnej i podał przyczyny, dla których uznał wyniki kontroli administracyjnej za decydujące wskazując na decydujące znaczenie bazy LPIS. Zaskarżona decyzja odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. Wskazuje też jakie okoliczności spowodowały różnicę w powierzchni kwalifikowanej do płatności. Organy Agencji nie miały obowiązku z urzędu informować strony o wszelkich możliwościach procesowych w sprawie, ponieważ skarżący po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji znał już szczegółowo stanowisko organu i w odwołaniu mógł zaprezentować kontrargumenty i dowody pozwalające je podważyć. Trudno zatem przyjąć, by strona pozbawiona była możliwości obrony swych praw. Organ odwoławczy nie przeprowadzał już jakichkolwiek dowodów, a jedynie wydał rozstrzygnięcie. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach wyraźnie wskazano (zatem przepis ustawy stanowi inaczej), że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem od momentu złożenia odwołania nie zaistniały jakiekolwiek okoliczności faktyczne i prawne, które mogły mieć wpływ na ustalanie praw i obowiązków skarżącego, a o których winien on być pouczony. Z uwagi na powyższe, sąd na podstawie art.151 P.p.sa skargę oddalił.