III SA/Po 89/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy Suchy Las z dnia 24 lutego 2022 r. nr XLIII/476/22 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł do Sądu skargę na uchwałę Rady Gminy Suchy Las z 24 lutego 2022 r. nr XLIII/476/2022 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 15 marca 2022 r., poz. 2034). W skardze zarzucono Radzie Gminy Suchy Las istotne naruszenie prawa, tj.: 1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), dalej: u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490), dalej: u.OSP, przez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym i akcji ratowniczej oraz szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym "członka ochotniczych straży pożarnych", podczas gdy przepisy art. 15 ust. 1 i 2 u.OSP uprawniają radę gminy (miasta) do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo we wskazanych wyżej działaniach "strażakowi ratownikowi OSP", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała poszerzając zakres podmiotowy przepisów ustawowych, wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej; 2. art. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. w sprawie ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej: u.o.a.n.) poprzez wewnętrzną sprzeczność w treści § 3 uchwały polegającą na wyznaczeniu dwóch rozbieżnych dat wejścia w życie uchwały, tj. "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (...) z mocą od dnia 1 stycznia 2022 r.". W związku z powyższym Prokurator na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej: P.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Podniósł, iż wbrew zarzutom skargi uchwała nie narusza art. 15 ust. 1 i 2 u.OSP, bowiem w § 1 uchwały nie przyznaje się żadnego ekwiwalentu, a jedynie ustala się jego wysokość. Jak wskazano, wprawdzie art. 15 ust. 1 u.OSP określa, że przedmiotowy ekwiwalent przyznaje się strażakowi ratownikowi OSP, a w zaskarżonej uchwale mowa jest o ustaleniu wysokości ekwiwalentu dla członków OSP, jednakże każdy strażak ratownik OSP jest członkiem OSP, a regulacja jaka kategoria członków OSP jest uprawniona do udziału w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych zawarta jest w art. 8 u.OSP Tylko więc członek OSP spełniający określone w tym przepisie wymogi należy do kategorii strażaków ratowników OSP. W działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych zgodnie z art. 8 u.OSP wolno brać udział jedynie członkowi OSP, spełniającemu kryteria strażaka ratownika OSP, a co za tym idzie ekwiwalent przysługuje jedynie członkowi OSP spełniającemu wszystkie kryteria z art. 8 u.OSP. Tak samo należy interpretować prawo do ekwiwalentu za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu. Uchwała nie wykracza więc poza zakres podmiotowy. Zdaniem organu uchwała nie narusza też przepisów art. 4 i 5 u.o.a.n. Wobec faktu, że u.OSP weszła w życie dnia 1.01.2022 r., a działania ratownicze i akcje ratownicze, do których miały zastosowanie przepisy tej ustawy miały faktycznie miejsce od początku 2022 r., a także wobec faktu, że zaskarżoną uchwałę podjęto dopiero 24.02.2022 r. – zachodziła konieczność takiego jej zredagowania, by pomimo wejścia w życie dopiero po dalszym upływie 14 dni od jej ogłoszenia – stawki ekwiwalentu w niej ustalone miały zastosowanie od chwili wejścia w życie u.OSP, tj. od 1.01.2022 r. Znajduje to uzasadnienie w art. 5 u.o.a.n. i było sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Na rozprawie sądowej 14 czerwca 2023 r. pełnomocnik organu wniósł i argumentował jak w odpowiedzi na skargę. Ponadto załączył do protokołu rozprawy uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skargę jako zasadną należało uwzględnić. Sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi co do zasady do stwierdzenia nieważności takiego aktu (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały jest m. in. to, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie takiego aktu mogą podlegać wzruszeniu. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. W judykaturze i w piśmiennictwie ugruntowane jest stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, dostępny w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; również: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa w zasadniczej większości zakwestionowanym w skardze zakresie. Zgodnie z art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.OSP strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "M.P." na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2). Jak trafnie podniósł w skardze Prokurator przepis art. 15 ust. 1 u.OSP posługuje się pojęciem "strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej", które nie jest tożsame z pojęciem "członek Ochotniczej Straży Pożarnej", zastosowanym w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.OSP ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami Ochotniczej Straży Pożarnej". W myśl zaś art. 8 u.OSP "strażakiem ratownikiem Ochotniczej Straży Pożarnej" jest strażak Ochotniczej Straży Pożarnej, który: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Z powyższych przepisów wynika zatem, że pojęcie "strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.OSP, jest – wbrew stanowisku organu - węższe niż pojęcie "członka ochotniczych straży pożarnych", o jakim mowa w zaskarżonej uchwale (w jej nazwie i § 1). W konsekwencji, jak zasadnie podniósł Prokurator, zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków OSP, której uprawnień nie przyznaje ustawa. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w uchwale ustalono wysokość ekwiwalentu przyznanego na mocy art. 15 ust. 1 i 2 u.OSP i dlatego regulacje uchwały nie naruszają przepisów u.OSP. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca wyraźnie ograniczył podmiotowo uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego dla kategorii członków OSP będących strażakami ratownikami OSP to stanowi wykroczenie poza delegację ustawową ustalenie tego ekwiwalentu dla szerszej kategorii podmiotowej osób – członków OSP. Nie usprawiedliwia również ustalenia ekwiwalentu dla członków OSP okoliczność, że w świetle art. 8 u.OSP definiującego pojęcie "strażaka ratownika OSP" tylko członek OSP spełniający określone w tym przepisie wymogi należy do kategorii strażaków ratowników OSP. Zważywszy, że ustawodawca wyraźnie w art. 15 ust. 1 i 2 u.OSP zastrzegł, że ekwiwalent pieniężny, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, otrzymuje strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, a uchwała rady gminy ustala jego wysokość w drodze uchwały, to w sposób nieuprawniony zmienia ustalenie tego ekwiwalentu na rzecz członków OSP – kategorii szerszej w rozumieniu art. 1 ust. 3 u.OSP. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jak trafnie przyjmuje się w doktrynie, ze względu na umocowanie w upoważnieniu ustawowym "wszystkie akty prawa miejscowego mają wykonawczy charakter w szerokim tego słowa znaczeniu. Wykonawczy w stosunku do ustawy charakter mają więc zarówno akty określane przez doktrynę mianem "wykonawczych", jak też akty wydawane na podstawie upoważnień generalnych. Jedne i drugie służą wykonywaniu ustawy w tym znaczeniu, że jedne i drugie muszą być zgodne z celami ustawowych upoważnień i nie mogą przekraczać wyznaczonych przez ustawy granic" (A. Dąbek: Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 76-77). Podejmując zatem akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący gminy (miasta) powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. W ocenie Sądu pozostawienie w obrocie prawnym omawianej regulacji może prowadzić do sporów, czy ekwiwalentu nie powinno się wypłacać wszystkim członkom OSP, a nie jedynie – zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 u.OSP - strażakom ratownikom OSP. Uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w literaturze i orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, dostępny jak wyżej). Przechodząc do oceny zgodności § 3 zaskarżonej uchwały z art. 4 i art. 5 u.o.a.n. przypomnieć należy, że w § 3 uchwały Rada Gminy przyjęła, iż: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z mocą obowiązywania od 1 stycznia 2022 r.". Przepis art. 48 u.OSP określił, że uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Jednocześnie, na mocy art. 57 u.OSP ustawa ta, z wyjątkiem art. 44, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Z powyższych przepisów wynika, że intencją ustawodawcy było przyznanie na nowych zasadach ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP od 1 stycznia 2022 r. (uprzednio regulowane przepisami art. 28 ust. 1–6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). Biorąc pod uwagę, że uchwała wydana na podstawie art. 15 ust. 2 u.OSP ma charakter aktu prawa miejscowego zastosowanie do zaskarżonej uchwały znajduje art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. W myśl art. 88 ust. 2 Konstytucji zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnym określa ustawa. Powyżsa regulacja konstytucyjna znajduje potwierdzenie w przepisie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.), który stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Wedle zaś art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W myśl zaś art. 5 u.o.a.n. przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Na tle ostatnio powołanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, a Sąd orzekający w niniejszym składzie stanowisko to podziela, że data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości ani wprowadzać w błąd, gdyż godzi to w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 66/23, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy akt normatywny wchodzi w życie w określonym, konkretnym momencie. Zawarta w takim akcie normatywnym regulacja prawna normująca kwestię wejścia w życie nie może być więc sformułowana w sposób dwuznaczny, rodzący wątpliwości co do rzeczywistej daty wejścia w życie. Poddany kontroli sądowej przez § 3 uchwały istotnie narusza prawo (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 u.o.a.n. i art. 2 Konstytucji), bowiem zawiera dwie normy prawne, wzajemnie się wykluczające. Pierwsza z nich określa wejście uchwały w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku urzędowy Województwa Wielkopolskiego. Ogłoszenie nastąpiło 15 marca 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2022 r., poz. 2034), zatem wejście w życie uchwały nastąpiło 30 marca 2022 r. Druga norma zawarta w § 3 uchwały wskazuje na uzyskanie przez tę uchwałę mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2022 r. Są to niewątpliwie dwie różne daty, zatem przepis § 3 uchwały zawiera wewnętrzną sprzeczność. Określa, że początek obowiązywania uchwały jako całości nastąpił w różnych terminach. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę (tu: akt prawa miejscowego) są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8 dostępna w Bazie Orzeczeń, sn.pl/orzecznictwo; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 - Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12 oraz ipo.trybunal.gov.pl). Pogląd ten jest aktualny także w odniesieniu do § 3 zaskarżonej uchwały. Nie pozwala on na jednoznaczny wniosek, z jaką datą uchwała wchodzi w życie: czy po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 30 marca 2022 r., czy też z dniem 1 stycznia 2022 r., w sytuacji gdy początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Przyjęta w uchwale regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, bowiem chodzi o przepisy prawa miejscowego. Jednocześnie Sąd dostrzega, że ze względu na regulacje art. 57 i art. 48 u.OSP w niniejszej sprawie zachodziła sytuacja unormowana art. 5 u.o.a.n., Zamiarem ustawodawcy było, aby nowe zasady przyznawania strażakom ratownikom OSP ekwiwalentu pieniężnego obowiązywały od 1 stycznia 2022 r. (art. 57 u.OSP), a jednocześnie dał on organom stanowiącym gmin (miast) termin na podjęcie uchwał w tym zakresie do dnia 30 czerwca 2022 r. (art. 48 u.OSP). Niemniej obowiązkiem Rady Gminy było w sposób odmienny od przyjętego w § 3 uchwały, precyzyjne i jednoznaczne określenie tak daty ogłoszenia i wejścia w życie uchwały, jak i odrębnie ustalenie, że przepisy uchwały stosuje się do działań ratowniczych, akcji ratowniczych, szkoleń lub ćwiczeń strażaków ratowników OSP, które mają miejsce od daty wejścia w życie u.OSP, tj od 1 stycznia 2022 r. Brak takich zapisów i ustalenie w § 3 zaskarżonej uchwały, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z mocą obowiązywania od 1 stycznia 2022 r. może wprowadzać w błąd adresatów uchwały, co godzi w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W tym zatem zakresie zarzut skargi okazał się zasadny. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono w sentencji wyroku.