III SA/Po 880/20

Dnia 29 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi P. K. na opinię Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji lądowiska 1. uchyla zaskarżoną opinię, 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy P. kwotę [...]zł [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest negatywna opinia Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 2020 r., nr [...], wydana w przedmiocie możliwości lokalizacji lądowiska na działce nr [...] położonej w B. , gmina P.. Opinię wydano w następujących okolicznościach. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020r. P. K., działając w oparciu o art. 93 ust 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. prawo lotnicze ( tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1580 ) zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy o wydanie pozytywnej opinii o możliwości lokalizacji lądowiska na działce nr [...] położonej w B. , gmina P. oraz stwierdzenie zgodności wykorzystania wskazanej działki na cele lądowiska z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu § 2 ust 3 pkt 3 lit b) rozporządzenia z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk ( Dz. U. z 2013 r. poz. 795). W uzasadnieniu wnioskodawca skazał, że zamierza założyć własne niekomercyjne lądowisko śmigłowcowe służące do celów prywatnych. Lądowisko będzie miało charakter prywatny oraz wykorzystanie do usługowej działalności lotniczej ( działalność wspomagająca transport lotniczy).Będzie wykorzystywane do startów i lądowań śmigłowców. Z lądowiska będą mogły operować śmigłowce i wiatrakowce, przy czym największym śmigłowcem będzie [...]. Wskazaną wyżej opinią z dnia [...] października 2020 r., wydaną na podstawie art. 93 ust 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. prawo lotnicze ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1580 ) Burmistrz Miasta i Gminy negatywnie zaopiniował możliwość lokalizacji lądowiska na działce nr [...] położonej w B. , gmina P.. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa działka objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego centralnej części obrębu B. , uchwała nr [...] Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. W. z [...] września 2016 r. poz. 5328). Zgodnie z zapisami wskazanej wyżej uchwały działka nr [...] przeznaczona jest pod tereny zabudowy usługowej, oznaczone na rysunku planu symbolem 1U. Organ wyjaśnił, że w § 13 planu wskazano zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu. Dalej wskazał, że na etapie realizacji projektu planu miejscowego nie rozważano przeznaczenia terenu, jako lądowiska śmigłowców – nie stanowi ono przeznaczenia wymienionego w § 13 planu. Wprowadzenie na terenach usługowych możliwości realizacji lądowiska dla śmigłowców jest na tyle specyficznym przeznaczeniem i sposobem zagospodarowania terenu, które wymaga oceny instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu, w szczególności w zakresie potencjalnych uciążliwości. Lokalizacja lądowiska na nieruchomości powoduje zwiększenie strefy jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. W trakcie prowadzonej procedury uchwalania planu miejscowego właściciele sąsiednich działek zapoznali się z projektem planu, w którym nie przewidziano lądowiska. Ma to szczególnie istotne znaczenie z uwagi na bliskie, a właściwie bezpośrednie sąsiedztwo istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ( załącznik nr [...] do opinii).Jak wskazał organ, zapisy miejscowego planu dla działek sąsiadujących o nr [...], [...], [...], [...], [...] umożliwiają w chwili obecnej wybudowanie tam budynków o wysokości do 8,0 m na obszarze ograniczonym jedynie liniami zabudowy (załącznik nr [...]). Jeżeli lądowisko zostanie zrealizowane , to według schematu powierzchni ograniczających wysokość obiektów naturalnych i sztucznych w otoczeniu lądowiska naziemnego dla śmigłowców z kierunków podejścia i wznoszenia nie będzie możliwości realizacji tejże zabudowy lub będzie mogła tam powstać zabudowa o bardzo ograniczonych parametrach. Działki te znajdują się w polu wzlotów i znacznie starca na wartości. I odwrotnie, jeżeli taka zabudowa powstanie wcześniej, to takie lądowisko nie będzie możliwe do zrealizowania. Organ stwierdził również, że wskazana we wniosku zgodność z miejscowym planem zagospodarowania na podstawie zakwalifikowania działalności, jako wspomagającej transport lotniczy, jako działalności usługowej, stoi w sprzeczności z deklarowanym prywatnym charakterem lądowiska. P. K. wniósł skargę na wskazaną wyżej opinię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i domagając się uchylenia opinii, zarzucił naruszenie: 1.art. 92 ust 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze poprzez wydanie negatywnej opinii w sytuacji, kiedy wszystkie przesłanki wymienione w przepisach zostały spełnione i nie było podstaw do wydania opinii negatywnej. 2. art. 77 §1 i art. 80 k.p.a poprzez niezebranie materiału dowodowego i oparcie na tym rozstrzygnięcia a wcześniej braku informacji do strony o konieczności wskazania przesłanek, które według organu nie zostały wskazane oraz poprzez oparcie orzeczenia na stwierdzeniu, ze sąsiednie działki stracą na swojej wartości, podczas gdy materiał dowodowy w ogóle nie odnosi się do tej kwestii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów. Przedmiotem kontroli Sądu jest negatywna opinia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] października 2020 r., nr [...], wydana w przedmiocie możliwości lokalizacji lądowiska na działce nr [...] położonej w B. , gmina P.. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowi art. 93 ust 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 959;) Zgodnie z tym przepisem, lądowiska podlegają wpisowi do ewidencji lądowisk, prowadzonej przez Prezesa Urzędu, na wniosek zgłaszającego lądowisko posiadającego zgodę posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko, po uzyskaniu pozytywnej opinii instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego i właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Jak wynika z przepisu § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. z 2013 r., poz. 795), zgłaszający lądowisko do wniosku (...) powinien dołączyć: [...] pozytywną opinię właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie: a) zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, b) zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obowiązuje on na terenie, na którym jest planowane lądowisko, c) możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska. Jak wynika ze wskazanych wyżej przepisów przedmiotem opinii jest zgodność z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska. W kontrolowanej sprawie organ wskazał, że przedmiotowa działka objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego centralnej części obrębu B. , uchwała nr [...] Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2016 r. ( Dz. Urz. Woj. W. z [...] września 2016 r. poz. 5328). Zgodnie z zapisami ww. uchwały działka nr [...] przeznaczona jest pod tereny zabudowy usługowej oznaczone na rysunku planu symbolem 1U. Organ wyjaśnił, że w § 13 planu wskazano zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu. Na etapie realizacji projektu planu miejscowego nie rozważano przeznaczenia terenu jako lądowiska śmigłowców – nie stanowi ono przeznaczenia wymienionego w § 13 planu. Wprowadzenie na terenach usługowych możliwości realizacji lądowiska dla śmigłowców jest na tyle specyficznym przeznaczeniem i sposobem zagospodarowania terenu, które wymaga oceny instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu, w szczególności w zakresie potencjalnych uciążliwości. Lokalizacja lądowiska na nieruchomości powoduje zwiększenie strefy jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. W trakcie prowadzonej procedury uchwalania planu miejscowego właściciele sąsiednich działek zapoznali się z projektem planu, w którym nie przewidziano lądowiska. Ma to szczególnie istotne znaczenie z uwagi na bliskie, a właściwie bezpośrednie sąsiedztwo istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ( załącznik nr [...] do opinii). Jak wskazał organ, zapisy miejscowego planu dla działek sąsiadujących o nr [...], [...], [...], [...], [...] umożliwiają w chwili obecnej wybudowanie tam budynków o wysokości do 8,0 m na obszarze ograniczonym jedynie liniami zabudowy (załącznik nr [...]). Jeżeli lądowisko zostanie zrealizowane, to według schematu powierzchni ograniczających wysokość obiektów naturalnych i sztucznych w otoczeniu lądowiska naziemnego dla śmigłowców z kierunków podejścia i wznoszenia nie będzie możliwości realizacji tejże zabudowy lub będzie mogła tam powstać zabudowa o bardzo ograniczonych parametrach. Działki te znajdują się w polu wzlotów i znacznie stracą na wartości. I odwrotnie, jeżeli taka zabudowa powstanie wcześniej, to takie lądowisko nie będzie możliwe do zrealizowania. Organ stwierdził również, że wskazana we wniosku zgodność z miejscowym planem zagospodarowania na podstawie zakwalifikowania działalności, jako wspomagającej transport lotniczy, działalności usługowej, stoi w sprzeczności z deklarowanym prywatnym charakterem lądowiska. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stanowisko organu nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. Nie budzi natomiast wątpliwości, że wydanie opinii powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem wskazanych wyżej przepisów. Przede wszystkim należy wskazać, że lądowisko, zgodnie z definicją ustawową, (art. 2 pkt 5 Prawa lotniczego), to wydzielony obszar w całości lub w części wykorzystywany do startów i lądowań naziemnego lub nawodnego ruchu statków powietrznych. Lądowisko w odróżnieniu od lotniska nie podlega reżimowi przepisów dotyczących inwestycji celu publicznego, dlatego lokalizację lądowiska postrzegać należy nie jako lokalizację obiektu budowlanego o określonej funkcji, ale jako miejsce, w którym ewentualnie można dopuścić starty i lądowania statków powietrznych. Wyznaczenie lądowiska będzie zatem w niektórych przypadkach możliwe na terenach zasadniczo przeznaczonych w aktach z zakresu planowania przestrzennego pod inne funkcje. Dlatego samo stwierdzenie, że dany teren, jak wynika z treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak również miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczony jest pod określoną (inną) funkcję, niż lądowisko, nie jest wystarczające. Wskazuje na to wyraźnie treść ww. § 2 ust. 3 pkt 3 lit. c rozporządzenia, z którego wynika, że przedmiotem opinii jest również możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska. Dokonując zatem oceny zgodności lokalizacji lądowiska z ustaleniami polityki przestrzennej należy więc badać ewentualną dopuszczalność lokalizacji lądowiska o konkretnych parametrach, w kontekście uwarunkowań lokalnych przewidzianych w aktach z zakresu planowania przestrzennego, przy założeniu, że samo ogólne przeznaczenie terenu na cele inne, aniżeli lotnicze, nie może automatycznie być uznane za przesądzające. Konieczna jest zatem wnikliwa ocena wniosku osoby zamierzającej lokalizować lądowisko, w zakresie uwarunkowań przestrzennych określonych dla danego terenu, z uwzględnieniem parametrów lądowiska, statków powietrznych dopuszczonych do startowania i lądowania na nim, a także charakterystyki samego miejsca jego położenia, otaczającej zabudowy, jej rodzaju, itp. W kontrolowanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia opinii, organ wprawdzie wskazał również na takie okoliczności, jak negatywny wpływ lokalizacji lądowiska na sąsiednie nieruchomości, w szczególności, znajdujące się w polu wzlotów śmigłowców, jednakże, jak słusznie strona skarżąca zarzuca w skardze, w aktach sprawy brak jakiegokolwiek materiału dowodowego, który uzasadniałby stanowisko organu w tym zakresie. Jak zarzucono w skardze, z wymienionych przez organ w opinii działek, tylko działka [...] znajduje się na zachód od planowanego lądowiska, pozostałe na wschód albo północ od niego. Co więcej działka [...] ma przeznaczenie wyłącznie usługowe, nie jest dozwolona zabudowa mieszkaniowa. Jak wskazano, ma to zasadnicze znaczenie, ponieważ inwestor opracował plan lądowiska z podejściem tylko w kierunku zachodnim ( starty i lądowania będą mogły odbywać się wyłącznie w tym kierunku). Nawet jednak, jak wskazał skarżący, kiedy właściciel działki o nr [...] zdecyduje się na wykonanie inwestycji polegającej na budowie w bliższej odległości niż 488 m i wysokości 8 m , to nikt nie będzie w stanie mu tego zabronić, gdyż powierzchnie podejścia do lądowania na ładowisku nie są prawnie chronione, tak jak w przypadku lotnisk. W przypadku budowy, w taki sposób, że zostałyby naruszone te powierzchnie dla lądowiska, jego zarządzający będzie miał obowiązek opracowania innych procedur podejścia, np. z zawisu. Jak zarzucił dalej skarżący, w niniejszym postępowaniu organ uznał, że kierunki podejść mają znaczenie. Niemniej jednak, w sytuacji, kiedy organ nie miał pełnej wiedzy o stanie faktycznym powinien zwrócić się do strony z wezwaniem do wyjaśnienia. Organ nie podjął tych działań. W ocenie Sądu, podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są uzasadnione. Istotne dla sprawy ustalenia poczynione w opinii nie zostały oparte na dowodach i dokumentach, znajdujących się w aktach sądowych a zatem nie mogą być zweryfikowane w postępowaniu sądowym. W celu zatem ustalenia, w sposób nie budzący wątpliwości, stanu faktycznego, niezbędne będzie ponowne przeprowadzenie postępowania, w tym uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie wynikającym ze wskazanych wyżej przepisów. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że organy naruszyły wskazane w skardze przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną opinię. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. poz. 1804).