III SA/Po 87/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Sebastian Michalski Protokolant specjalista Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 31 marca 2025 r. nr 112/XII/25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów w obrębie Żółwieniec - część 1, na obszarze Gminy Ślesin 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) § 4 w zakresie wyrażenia: "2. obowiązującej linii zabudowy – należy przez to rozumieć linię, w której musi być zlokalizowana ściana frontowa projektowanego budynku;" b) § 6 ust. 1 w zakresie wyrażenia: "obowiązująca linia zabudowy lub"; c) teren oznaczony na rysunku planu – w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały – symbolem 1KDL; d) uwidoczniony na rysunku planu – w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały – pas terenu oznaczony kolorem białym i nieopatrzony żadnym symbolem, umiejscowiony pomiędzy południowo-wschodnią granicą terenu oznaczonego symbolem 1ML, a granicą Planu; 2. zasądza od Gminy Ślesin na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Na sesji w dniu 31 marca 2025 r. Rada Miejska Gminy Ślesin (dalej: "Rada Gminy" lub "Organ") podjęła uchwałę nr 112/XII/25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów w obrębie Żółwieniec – część 1, na obszarze Gminy Ślesin (zwaną dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem"). Pismem z 8 października 2025 r. (IR-XI.0552.50.2025.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. W., wywiódł skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części, "tj. w zakresie: - terenu oznaczonego symbolem 1KDL na rysunku planu - załączniku nr 1 do uchwały, - terenu bez oznaczenia symbolem na rysunku planu - załączniku nr 1 do uchwały, - zapisu § 4 ust. 2, - zapisu § 6 ust. 1 w zakresie wyrazów: «obowiązującą linią zabudowy lub»", a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została doręczona Wojewodzie 5 maja 2025 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."), i art. 67 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688; w skrócie "zm.u.p.z.p.2023"). Następnie Skarżący wyjaśnił, że w wyniku analizy Uchwały w zakresie zgodności z u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym 31.3.2025 r., z uwzględnieniem art. 67 ust. 3 zm.u.p.z.p.2023), w zakresie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") stwierdził, co następuje. Po pierwsze, na załączniku nr 1 do Uchwały – części 1 z 5 rysunku Planu – wyznaczono m.in.: - teren drogi lokalnej oznaczony symbolem 1KDL, - teren, któremu nie nadano symbolu klasy przeznaczenia, z białym wypełnieniem, sąsiadujący z terenem zabudowy letniskowej o symbolu 1ML od strony południowej. W tekście Uchwały nie ma żadnych ustaleń dla terenu 1KDL, nie został on też wskazany w jej § 5, gdzie wymieniono wszystkie ustalane przeznaczenia terenów. Stosownie do wymogów art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy, m.p.z.p. składa się z części tekstowej – stanowiącej treść uchwały, oraz z załączników do uchwały, w szczególności rysunku planu – stanowiącego część graficzną. Ponadto w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404; dalej: "rozporządzenie MRiT") – obowiązującego dla przedmiotowej procedury planistycznej – część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego. Integralność części uchwały, którymi są treść i rysunek planu, należy rozumieć jako ich nieodłączność oraz jednoznaczność i tożsamość ich zapisów. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. określa się w części tekstowej i graficznej m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu w odniesieniu do poszczególnych terenów oraz pozostałe zasady i warunki zagospodarowania terenów wymienione w art. 15 u.p.z.p. w odniesieniu do całości lub odpowiednich części obszaru objętego planem. Na tym tle normatywnym Wojewoda stwierdził, że wyznaczenie na załączniku graficznym do Uchwały – rysunku Planu – terenu drogi lokalnej oznaczonego symbolem 1KDL i terenu bez symbolu klasy przeznaczenia, bez równoczesnego określenia zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania oraz pozostałych zasad i warunków zagospodarowania tych terenów, uniemożliwia odczytanie i zastosowanie dla nich ustaleń Uchwały, i jako takie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. "powodujące nieważność tych terenów". Po drugie, w § 4 ust. 2 Uchwały zdefiniowano obowiązującą linię zabudowy jako "linię, w której musi być zlokalizowana ściana frontowa projektowanego budynku". W § 6 ust. 1 Uchwały ustalono w ramach zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, że nową zabudowę należy lokalizować zgodnie zobowiązującą linią zabudowy lub nieprzekraczalną linią zabudowy, określoną na rysunku planu. Tymczasem – jak stwierdził Wojewoda – na rysunku Planu nie wyznaczono obowiązującej linii zabudowy. Biorąc pod uwagę wyżej opisany argument zgodności tekstu i rysunku planu miejscowego, należy – zdaniem Skarżącego – stwierdzić, że omawiane naruszenie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p., powodujące nieważność § 4 ust. 2 Uchwały oraz § 6 ust. 1 Uchwały w zakresie słów: "obowiązującą linią zabudowy lub". W pozostałej części uzasadnienia skargi jej autor wyszczególnił i omówił dostrzeżone przez organ nadzoru naruszenia o charakterze nieistotnym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, zastępowana przez Burmistrz Miasta i Gminy Ślesin (zwanego dalej "Burmistrzem"), wniosła o oddalenie skargi w całości oraz obciążenie Skarżącego kosztami postępowania w całości. Ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów, Organ wskazał, że: - zgodnie z art. 90 u.s.g. Uchwała, po jej podjęciu przez Radę Gminy, została przekazana Wojewodzie, który nie wszczął postępowania w trybie art. 91 u.s.g. Tym samym zarówno Rada Gminy, podejmując Uchwalę, jak i Wojewoda, sprawdzając ją w ramach nadzoru, nie dopatrzyli się naruszenia prawa. Uchwała ta do czasu złożenia niniejszej skargi nie była kwestionowana przez żaden podmiot; - przy pierwotnym przekazywaniu Wojewodzie zaskarżonej Uchwały wraz z załącznikami, omyłkowo załączono niepoprawne załączniki i materiały. Jednakże pismem z 9 lipca 2025 r. przekazano Wojewodzie właściwe załączniki; - w ocenie Organu materiały przekazane w dniu 9 lipca 2025 r. spełniają wymogi co do ich zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami, będącymi przedmiotem skargi, nie naruszają prawa w sposób mogący skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Co do szczegółowego stanowiska Organu w tym zakresie, autor odpowiedzi na skargę odesłał do ww. pisma z 9 lipca 2025 r. ([...]). Na rozprawie w dniu 8 stycznia 2026 r. nie stawił się nikt. Sąd postanowił: 1) zobowiązać pełnomocnika Wojewody do nadesłania, wykonanego w czytelnej technice i poświadczonego za zgodność z oryginałem, wydruku albo kopii rysunku Planu, stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały, jaki został przekazany Wojewodzie celem opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, oraz do wyjaśnienia, czy zawierał on oznaczenie spornego fragmentu terenu, o którym mowa w pkt 1 tiret drugie petitum skargi, symbolem "4KR" – w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem oparcia rozstrzygnięcia na dotychczas zebranym materiale sprawy; 2) zobowiązać Burmistrza do wyjaśnienia, czy organy Gminy podjęły działania celem sprostowania opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego rysunku Planu, stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały, w części, w jakiej nie zawiera on oznaczenia spornego fragmentu terenu, o którym mowa w pkt 1 tiret drugie petitum skargi, symbolem "4KR". W przypadku odpowiedzi: a) twierdzącej – należy poinformować Sąd o sposobie załatwienia przez organ publikacyjny kwestii tego sprostowania, w tym o nadesłanie wydanego ewentualnie obwieszczenia o sprostowaniu; b) przeczącej – należy wyjaśnić powody bierności organów Gminy w tym zakresie – w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem sprowadzenia negatywnych skutków procesowych (ze stwierdzeniem nieważności odnośnej części zaskarżonej Uchwały włącznie); 3) z uwagi na powyższe – rozprawę odroczyć, a nowy jej termin wyznaczyć z urzędu. W piśmie procesowym z 20 stycznia 2026 r. Burmistrz stwierdził, że materiały, które zostały przekazane do publikacji Uchwały, były prawidłowe i nie wymagały sprostowania. Wyjaśnił, że pismem z 22 kwietnia 2025 r. (SBR.0711.14.2025) przesłał do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu (w skrócie "WUW") sporną Uchwałę wraz z załącznikami, celem publikacji – przesłane materiały były prawidłowe. Z kolei pismem z 25 kwietnia 2025 r. (BZB.6721.4.13.2023) Burmistrz przesłał do WUW – Wydział Infrastruktury i Rolnictwa tę Uchwałę wraz z załącznikami oraz całość akt planistycznych, celem oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Do tego pisma – przez pomyłkę – dołączono niewłaściwe załączniki graficzne do Uchwały i tego materiału dotyczyły uwagi Wojewody. W toku postępowania wyjaśniającego, pismem z 9 lipca 2025 r. Burmistrz przesłał Wojewodzie poprawne załączniki graficzne do Uchwały. Przy piśmie procesowym z 21 stycznia 2026 r. pełnomocnik Wojewody nadesłał wydruk {Uchwały] z Legislatora, który Gmina przekazała do Dziennika Urzędowego, wyjaśniając jednocześnie, że został on dostarczony w formie, która jest mało czytelna. Na załączniku nie ma zaznaczonego terenu "4KR", ale ze względu na kiepskiej jakości rysunek przekazany przez Gminę pełnomocnik nie może – jak zastrzegł – tego stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości. Na rozprawie w dniu 11 marca 2026 r. nie stawił się nikt. Dla porządku wypada jeszcze w tym miejscu zaznaczyć, że niniejsza sprawa została zarejestrowana w tut. Sądzie pierwotnie pod sygn. akt: IV SA/Po 962/25, a następnie, w związku z reorganizacją jego wydziałów orzeczniczych, opatrzona nową sygn. akt: III SA/Po 87/26. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Na wstępie wypada podkreślić, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej Gminy Ślesin wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (stan prawny na dzień wniesienia skargi: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153; w skrócie "u.s.g."). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 238-241; zob. także np.: wyrok NSA z 15.7.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, w dniu 5 maja 2025 r. - wobec czego był władny zaskarżyć ją później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Korzystając z kompetencji przewidzianej w tym przepisie, organ nadzoru ma obowiązek szczegółowego wykazania w skardze na czym, jego zdaniem, polega naruszenie prawa przez kwestionowany akt. Prawidłowo skonstruowana skarga "nadzorcza" powinna zatem zawierać uzasadnienie przesłanek i podstaw prawnych zastosowania tego środka. Pozwala to organom jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") na merytoryczną polemikę z zarzutami podniesionymi w skardze, zaś sądowi administracyjnemu na ocenę argumentów przedstawionych przez obie strony postępowania (tak trafnie E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 237; por. też B. Dolnicki [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2020, uw. 2 do art. 81). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie takie uzasadnienie zawiera. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów j.s.t. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5.3.2008 r., I OSK 1799/07; z 9.4.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyroki NSA: z 5.6.2014 r., II OSK 117/13; z 20.12.2022 r., II OSK 2150/21) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Tak sprawowanej kontroli sądowej została poddana w niniejszej sprawie uchwała nr 112/XII/25 Rady Miejskiej Gminy Ślesin w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów w obrębie Żółwieniec – część 1, na obszarze Gminy Ślesin. Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 7 maja 2025 r. (poz. 3999), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 26 Uchwały), tj. 22 maja 2025 r., nie była dotąd nowelizowana i nadal obowiązuje. Zarazem nie ulega wątpliwości, że Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (stan prawny właściwy na dzień podjęcia Uchwały: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. W kontekście wspomnianych granic zaskarżenia należy podkreślić, że autor skargi wskazał w niej wyraźnie, iż zaskarża Uchwałę jedynie w części, "tj. w zakresie: - terenu oznaczonego symbolem 1KDL na rysunku planu - załączniku nr 1 do uchwały, - terenu bez oznaczenia symbolem na rysunku planu - załączniku nr 1 do uchwały, - zapisu § 4 ust. 2, - zapisu § 6 ust. 1 w zakresie wyrazów: «obowiązującą linią zabudowy lub»". W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Należy jeszcze zauważyć, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404; w skrócie: "rozporządzenie MRiT") do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisami tymi są unormowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "rozporządzenie MI"). W kontrolowanej sprawie Plan miejscowy stanowi realizację trzech uchwał "intencyjnych", wymienionych w podstawie prawnej zaskarżonej Uchwały, tj.: - uchwały nr 313/XXXI/21 Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 28 kwietnia 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2002 r. dla wybranego terenu w obrębie Żółwieniec, - uchwały nr 423/XXXIX/22 Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 11 lutego 2022 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranego terenu w obrębie Żółwieniec na obszarze Gminy Ślesin uchwalonego w 2014 roku, - uchwały nr 428/XXXIX/22 Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 11 lutego 2022 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów w obrębie Żółwieniec – przy czym tylko chronologicznie pierwsza z nich (tj. uchwała nr 313/XXXI/21 z 28.4.2021 r.) została podjęta przed dniem wejścia w życie rozporządzenia MRiT (tj. przed 24.12.2021 r.), a pozostałe – już po tym dniu. W związku z tym, zdaniem Sądu, opracowanie dokumentacji planistycznej w oparciu o aktualną regulację podustawową – zawartą w rozporządzeniu MRiT (zamiast tej z rozporządzenia MI) – o ile w ogóle uchybia przejściowej regulacji § 12 ust. 1 rozporządzenia MRiT, to z pewnością nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony zarzucaną wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności uchwały w przedmiocie m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy (por. wyroki NSA: z 11.9.2008 r., II OSK 215/08; z 25.5.2009 r., II OSK 1778/08; z 9.6.2014 r., II OSK 3083/13; z 8.12.2021 r., II OSK 453/21; z 13.6.2023 r., II OSK 1956/20). W ramach analizy przestrzegania zasad sporządzania m.p.z.p., Wojewoda zasadnie w motywach skargi wskazał na konieczność zachowania przez organ planistyczny spójności – rozumianej zwłaszcza jako integralność oraz wzajemne powiązanie (por. A. Brzezińska-Rawa, Spójność i ciągłość podstawowych aktów planowania przestrzennego gminy. Aspekty prawne, Toruń 2019, s. 91) – pomiędzy częściami tekstową i rysunkową planu miejscowego. Wymóg ten Skarżący wywiódł z przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia MRiT, w myśl którego: "Część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego". Wypada więc podkreślić, że konieczność zachowania spójności pomiędzy częściami tekstową i rysunkową m.p.z.p. – postrzegana jako jedna z zasad sporządzania planu miejscowego – jest akcentowana zarówno w doktrynie (zob. A. Brzezińska-Rawa, Spójność i ciągłość podstawowych aktów planowania przestrzennego gminy. Aspekty prawne, Toruń 2019, s. 124 i nast.), jak i w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2017 r. o sygn. akt II OSK 1805/15 wyjaśnił, że treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 rozporządzenia MI [którego odpowiednikiem, mutatis mutandis, jest obecnie § 8 ust. 2 rozporządzenia MRiT – uw. Sądu] "wyraźnie wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (por. postanowienie NSA z 18 marca 2011 r., II OZ 191/11, publ. ...). Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 8, str. 159). Część graficzna planu jest «uszczegółowieniem» części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie – z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu" (podobnie m.in. wyrok NSA: z 18.12.2020 r., II OSK 1259/20). Jako przejawy braku wymaganej spójności pomiędzy częściami tekstową i graficzną planu miejscowego wskazuje się w orzecznictwie w szczególności sytuacje rozbieżności polegających, z jednej strony, na wymienieniu w części tekstowej uchwały symboli terenów niewystępujących na rysunkach planu oraz, z drugiej strony, na wyznaczeniu na rysunkach planu (w części graficznej) terenów, które nie posiadają ustaleń planistycznych w części tekstowej uchwały (por. wyrok WSA z 6.2.2020 r., II SA/Lu 745/19). Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że zarzuty skargi Wojewody okazały się w pełni zasadne. A. Ustalenia § 4 i § 6 ust. 1 Planu dotyczące "obowiązującej linii zabudowy" W wyliczeniu zawartym w § 4 zaskarżonej Uchwały – w jednostce redakcyjnej oznaczonej numerem "2." [które to oznaczenie, w świetle § 55 i 56 obowiązujących Zasad techniki prawodawczej, nastręcza istotnych trudności w określeniu, czy mamy w tym przypadku do czynienia z "ustępem", czy może jednak z "punktem" – uw. Sądu] – prawodawca lokalny zamieścił definicję legalną "obowiązującej linii zabudowy" (nakazując rozumieć pod tym pojęciem "linię, w której musi być zlokalizowana ściana frontowa projektowanego budynku"). Do tego pojęcie odwołał się następnie w § 6 ust. 1 Uchwały, stanowiąc, że: "Nową zabudowę należy lokalizować zgodnie z obowiązująca linia zabudowy lub nieprzekraczalną linią zabudowy, określoną na rysunku planu". Jest zaś poza sporem, że – jak słusznie wytknął Skarżący, a co przyznał Organ w pkt 4 pisma z 9.7.2025 r. (k. 42 akt sądowych) – na rysunku Planu nie wyznaczono żadnej obowiązującej linii zabudowy, co oznacza, że cytowane unormowania są nie tylko zbędne, ale mogą wręcz wprowadzać w błąd adresatów aktu (skłaniając ich do "poszukiwania" obowiązującej linii zabudowy na terenach położonych w granicach Planu). Z tych względów analizowane tu unormowania części tekstowej Planu miejscowego Sąd uznał za istotnie naruszające prawo. B. Brak ustaleń planistycznych dla terenu oznaczonego na rysunku Planu (załączniku nr 1 do Uchwały) symbolem 1KDL Jest również poza sporem (przyznał to zresztą sam Organ w pkt 2 pisma z 9.7.2025 r., k. 42 akt sądowych), że dla ujawnionego na graficznym załączniku nr 1 do Uchwały, w granicach Planu, terenu drogi oznaczonego na tym rysunku kolorem białym i symbolem 1KDL, w części tekstowej Uchwały nie zawarto żadnych ustaleń. Rację ma Organ, gdy stwierdza (w ww. piśmie), że powyższe uchybienie "nie uniemożliwia realizacji planu" (jako całości), jednakże w tej, analizowanej tu części Plan dotknięty jest niewątpliwie istotnym naruszeniem prawa. C. Brak oznaczenia na rysunku Planu (załączniku nr 1 do Uchwały) odnośnym symbolem (prawdopodobnie: "4KR") pasa terenu położonego poniżej terenu 1ML Wnikliwa analiza opublikowanej w dzienniku urzędowym wersji załącznika nr 1 do Uchwały, a także pozostałych zgromadzonych w toku postępowania sądowego dowodów i materiałów sprawy – w tym tych przekazanych przez Organ (zob. zwłaszcza k. 32 akt sądowych) i Wojewodę (zob. zwłaszcza k. 348 akt sądowych) oraz publicznie dostępnych w Internecie: na gminnej stronie BIP (zob. zwłaszcza k. 368 akt sądowych) oraz w Geoportalu (zob. zwłaszcza k. 369 akt sądowych) – prowadzi do wniosku, że: - po pierwsze – pas terenu oznaczony kolorem białym i nieopatrzony żadnym symbolem, umiejscowiony pomiędzy południowo-wschodnią granicą terenu oznaczonego symbolem 1ML, a granicą Planu, został w taki właśnie sposób uwidoczniony na rysunku Planu (w załączniku nr 1 do Uchwały) w wersji ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego; - po drugie – nie sposób dać wiary wyjaśnieniom Gminy, że urzędowe opublikowanie tak wadliwego załącznika nr 1 do Uchwały nie było wynikiem przesłania do organu publikacyjnego wadliwej wersji tego załącznika. Przeciwko uznaniu, że – jak utrzymuje Burmistrz (k. 332 akt sądowych) – materiały przekazane do publikacji były prawidłowe, przemawiają nie tylko wyjaśnienia Wojewody (k. 337 akt sądowych), ale także doświadczenie życiowe, w świetle którego jawi się jako zupełnie niezrozumiałe (zważywszy na obecnie całkowite już zcyfryzowanie procesu publikacji aktów prawa miejscowego w dzienniku urzędowym), w jaki sposób mogłoby dojść do ogłoszenia w dzienniku urzędowym wadliwych dokumentów, jeśli nie zostały one wcześniej dostarczone w takiej postaci przez organy Gminy. Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że to właśnie takiej sytuacji, jak sugerowana przez Organ – czyli wadliwego opublikowania w dzienniku urzędowym prawidłowych dokumentów (aktów prawnych) przesłanych przez prawodawcę lokalnego – służy tryb prostowania błędów w ogłoszonym tekście aktu prawnego, przewidziany w art. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; w skrócie "u.o.a.n."). Potwierdza to orzecznictwo sądowe, w którym trafnie przyjmuje się, że: "[s]prostowanie błędu jest instytucją związaną z urzędowym ogłoszeniem tekstu danego aktu i polega na zlikwidowaniu rozbieżności pomiędzy oryginałem, czyli tekstem aktu prawnego skierowanym do publikacji przez organ wydający ten akt, a tekstem ogłoszonym we właściwym dzienniku urzędowym. Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie przewiduje możliwości sprostowania błędu, który powstał na etapie wcześniejszym niż sporządzenie oryginału. Błędem w rozumieniu art. 17 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, jest rozbieżność pomiędzy oryginałem, zdefiniowanym w art. 15, a tekstem ogłoszonym we właściwym dzienniku urzędowym" (zob. wyrok NSA z 4.8.2011 r., II OSK 880/11; podobnie wyrok NSA z 23.2.2012 r., II OSK 129/12; tak też G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 2 do art. 17 u.o.a.n.). W świetle powyższych uwag, okoliczność, że Gmina nie skorzystała z trybu sprostowania omawianego błędu w opublikowanym załączniku nr 1 do Uchwały – i to pomimo otrzymania zapytania ze strony Sądu w tym przedmiocie (zob. k. 322 i 326 akt sądowych) – tylko potwierdza, że organy Gminy nie znalazły przesłanek do zastosowania tego trybu, a więc że najprawdopodobniej wadliwe były już materiały przekazane przez Gminę do publikacji. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność Uchwały w części obejmującej: a) jej § 4 w zakresie wyrażenia: "2. obowiązującej linii zabudowy – należy przez to rozumieć linię, w której musi być zlokalizowana ściana frontowa projektowanego budynku;" b) jej § 6 ust. 1 w zakresie wyrażenia: "obowiązująca linia zabudowy lub"; c) teren oznaczony na rysunku Planu – w załączniku nr 1 do Uchwały – symbolem 1KDL; d) uwidoczniony na rysunku Planu – w załączniku nr 1 do Uchwały – pas terenu oznaczony kolorem białym i nieopatrzony żadnym symbolem, umiejscowiony pomiędzy południowo-wschodnią granicą terenu oznaczonego symbolem 1ML, a granicą Planu. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając należne pełnomocnikowi skarżącego Wojewody wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.