III SA/Po 852/16

Dnia 28 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi M. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia 27 stycznia 2016r. nr [...]

Sygn. akt III SA/Po [...] UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 2 listopada 2015 roku M. N. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (II Oddział w P.) o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od 1995 roku do 1998 roku . Po rozpatrzeniu wniosku decyzją nr [...] z dnia 27 stycznia 2016 r. działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 28 ust. 1-4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych ( tj. Dz. U. z 2015 r. , poz. 121 z zm.- dalej u.s.u.s. ) ,§ 3 ust 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki , Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz. U. nr. 141 poz .1365 ) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił , że wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą od 12.07.1994 r. do 01.09.2001 r. Z tytułu nieopłaconych składek powstało zadłużenie. Kwota zadłużenia na dzień 08.10.2015 r. za okres od 06/1996r. do 08/1998r., od 11/1998r. do 12/1998r. wynosiła łącznie [...] zł. w tym należności główna kwocie [...]zł. , odsetek w kwocie [...]oraz koszty upominania w kwocie [...]zł. Organ ustalił, że strona prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z mężem. Uzyskuje dochód z tytułu świadczenia emerytalnego w miesięcznej wysokości [...] zł. M. T. Nawrocki nie pracuje, jak również nie jest zgłoszony w powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Z złożonego oświadczenia wynika , że zobowiązana ponosi stałe miesięczne koszty utrzymaniem mieszkania oraz koszty związane z leczeniem. Strona nie wskazała kwoty ponoszonych wydatków. Na poczet spłaty zadłużenia w postępowaniu egzekucyjnym z świadczenia emerytalnego potrącana jest miesięcznie kwota [...]zł.. Wnioskodawczyni nie posiada żadnych innych zobowiązań. Jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w S. na której Zakład dokonał zabezpieczenia należności W związku z powyższym na dzień 08.10.2015 r. należności za okres do [...] uległy przedawnieniu, ale z uwagi na dokonane zabezpieczenie hipoteczne, jak stanowi art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przedawnieniu nie ulegają należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotem hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienie. Zgodnie z art. 26 oraz w związku z art. 84 ust. 4a ustawy dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych Zakładowi Ubezpieczenia Społecznych przysługuje ustawowe prawo wpisu hipoteki do księgi wieczystej nieruchomości stanowiącej własność zobowiązanego. Biorąc pod uwagę powyższe Zakład uznał, iż nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w rozumieniu powołanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem organu nie zachodzą przesłanki ujęta w § 3 ust.1 pkt1-3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr.141 poz. 1365). Strona nie wskazała kwoty wydatków jaki ponosi na utrzymanie . Pomimo niskiego dochodu nie udowodniła swojej trudnej sytuacji finansowej , trudności w regulowaniu bieżących opłat, konieczności korzystania z pomocy społecznej . M. N. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w którym wniosła o przeksięgowanie dotychczasowych wpłat na poczet należności głównej , anulowanie odsetek z tytułu przedawnienia , wykreślenia hipoteki lub umniejszenie kwoty zabezpieczenia , wydanie decyzji zmieniające decyzję ostateczną w przedmiocie zaległych składek. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją nr [...] z dnia 24 czerwca 2016 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia 27 stycznia 2016 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Zdaniem organu zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. .Podzielając ustalenia wcześniej dokonane w odniesieniu do sytuacji finansowej strony organ stwierdzili ponownie , że w toku postępowania wnioskodawczyni nie wykazała przesłanek określonych cytowanym wyżej rozporządzeniem. Odnosząc się do podniesionego we wniosku zarzutu przedawnienia wyjaśniono, że w związku z posiadanym zadłużeniem organ egzekucyjny – Dyrektor II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. w dniu 18.09.2012r. na postawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład do należności z tytułu składek dokonał zajęcia z świadczenia emerytalno-rentownego. Z uwagi na zbieg egzekucji tytuły zostały przekazane do komornika sądowego, który umorzył postepowanie egzekucyjne w dniu 30.11.2015 na podstawie tytułów wykonawczych dokonała zajęcia świadczenia emerytalno-rentownego zatem bieg terminu przedawnienia został zawieszony do nadal. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. N. wnosząc o uchylenie decyzji zarzuciła, że nie rozpatrzono istoty sprawy , wydano decyzję z rażącym naruszeniem prawa, dokonano błędnych ustaleń i nie prawidłowej oceny materiału dowodowego . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Dokonując w przedmiotowej sprawie oceny legalności działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podkreślić należy, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na uznaniu administracyjnym. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Uznanie administracyjne nie powinno oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), przy podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z kolei, ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego – w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że organ naruszył przepisy procesowe - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie uwzględnił i nie ocenił prawidłowo wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, czym przekroczył granice uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Analizując powołane powyżej poszczególne przesłanki umorzenia, za zasadne należy uznać stwierdzenie organu, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie podlegał ocenie pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3 pkt. 1, 2, 4, 4a powołanej ustawy. Mieszczące się w ramach uznania administracyjnego jest również stanowisko Zakładu, który mając na uwadze aktualnie prowadzone postępowanie egzekucyjne i nie stwierdzoną jego bezskuteczność, pomimo zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej uznał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, tym samym nie ma podstaw do umorzenia zaległości na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 3, 5, 6 wskazanej ustawy. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie Sądu nie dokonano wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do podjęcia jednoznacznej oceny istnienia przesłanki wskazanej w § 3 ust. 1 pkt1 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) i dotyczących wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić dochodzonych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny – opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien m. in. porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody (rzeczywiste czy potencjalne), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok NSA z 10.10.2007 r., II GSK 176/07, lex nr 399183 ). Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania (wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2007 r., V S.A./Wa 2247/07, lex nr 484964). Możliwości majątkowe, płatnicze nie mogą być przy tym rozpatrywane w oderwaniu od sytuacji zobowiązanego. Skarżąca zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w 2001 roku. Prowadzi gospodarstwo domowe z mężem , który nie pracuje i nie ma dochodów . Jedynym źródłem utrzymania rodziny stanowi emerytura skarżącej w wysokości [...] złotych netto pomniejszona o kwotę [...]złotych spłaty należności w ramach prowadzonej egzekucji. Oznacza to , że strona i jej współmałżonek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych dysponują kwotą [...]złotych . Rację ma organ , że skarżąca nie wskazała konkretnych kwot wydatków na utrzymanie , bieżące opłaty , leki . Jednak kierując się doświadczeniem życiowym , zdaniem Sądu , trudno nie zauważyć , że kwota realnego dochodu rodziny skarżącej oznacza, w realiach społecznych i ekonomicznych, życie w ubóstwie ,a sama jej wysokość oznacza brak możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych . W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji , odmawiając umorzenia należności z tytułu składek , organ nie dokonał rzetelnej oceny w odniesieniu do przesłanki określonej w pkt. 1 § 3 cytowanego rozporządzenia .Nie dokonał oceny możliwości płatniczych zobowiązanej w aspekcie realnych i faktycznych możliwości spłaty zadłużenia bez zagrożenia egzystencji. Nie porównał ustalonej sytuacji finansowej skarżącej i jej rodziny z wysokością zaległej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne . Nie odniósł dochodów skarżącej do informacji Głównego Urzędu Statystycznego i Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych określających wysokość tzw. minimum egzystencji , jak i minimum socjalnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien powinien dokonać ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego. Przy czym analizując ponownie przesłanki umorzenia zaległości, organ winien mieć na uwadze, iż sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, LEX nr 321267). Organ powinien również dokonać szczegółowej analizy wysokości zadłużenia w odniesieniu do terminów przedawnienia oraz faktu ,że wielokrotnie postępowanie egzekucyjne po jego wszczęciu było umarzane. Analizy organu wymagają okresy zawieszenia biegu przedawnienia . Dokonując rekonstrukcji norm odnoszących się do problematyki przedawnienia należności skarżącej z tytułu składek za wskazane w decyzji okresy Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien wziąć pod uwagę zbieżność regulacji art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z przepisem art. 70 § 8 Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa ( tj. Dz. U. z 2015 r. ,poz. 613 ze zm. ;dalej O.p. ) W wyroku z dnia 8 października 2013 roku (sygn. Akt. SK40/12, OTK-A 2013, Nr. 7 poz 97, LEX nr. 1385861 ) Trybunał Konstytucyjny stwierdził ,że art. 70 § 6 O.p. ( w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 roku – Dz. U. z 1997 roku nr. 137 ,poz 926 ze zm. ) w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. . Zauważyć należy ,że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się ,że również wykładnia obecnie obowiązującego przepisu art. 70 § 8 O.p. powinna być dokonywana w kontekście zawartych w wyroku Trybunału z dnia 8 października 2013 roku zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących bezpośrednio art. 70 § 6 O.p. w jego brzmieniu do 31 grudnia 2002 roku. . Prowadzi to do wniosku ,że art. 70 § 8 O.p. także należy oceniać jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucz a przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką , z tym że termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych ( zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 roku II FSK 1197/12 ,LEX nr. 1481436 ). Zarówno więc art. 24 ust. 5 u.s.u.s. jak i powołane przepisy ordynacji podatkowej są zbieżne w zakresie problemów , które doprowadziły do stwierdzenia przez Trybunał niezgodności przepisu ustawy ze standardami konstytucyjnymi, tj. całkowitego wyłączenia przedawnienia należności publicznoprawnych i równocześnie uczynienie tego na podstawie nieuzasadnionego i arbitralnego kryterium ( formy zabezpieczenia należności – vide: pkt4-5 uzasadnienia wyroku Trybunału ). Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).