III SA/Po 817/20

Dnia 29 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] października 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję

Decyzją z dnia 15 września 2020 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS – na podstawie art. 31 zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej jako ustawa COVID-19) w zw. z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm. ) - odmówił M. S. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składki na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy COVID-19 osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Zgodnie z art. 31 zp ust. 1 ustawy COVID-19 wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek płatnik przekazuje do ZUS nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Przedmiotowy wniosek został złożony w dniu 7 lipca 2020 r. Został on wobec tego pozostawiony bez rozpatrzenia o czym ZUS poinformował pismem z dnia 9 lipca 2020 r. Pismem z dnia 28 lipca 2020 r. strona zwróciła się o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek ZUS za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Strona podniosła, że wniosek za te miesiące został złożony w skrzynce podawczej ZUS, ale nie został w ZUS zarejestrowany. ZUS wyjaśnił, że dokumenty złożone do skrzynki podawczej ZUS były rejestrowane na bieżąco, także gdy z powodu pandemii czasowo wyłączono bezpośrednią obsługę klientów w poszczególnych jednostkach. Skrzynka podawcza była pod stałym nadzorem, a dokumenty złożone przez klientów do skrzynki podlegały rejestracji i obsłudze w takim samym trybie, jak złożone osobiście czy wysłane pocztą. Gdyby wniosek został złożony do skrzynki to jego wpływ zostałby odnotowany w systemie informatycznym a wniosek podjęto by do obsługi. Wniosek o zwolnienie z opłacania składek został wniesiony po terminie i dlatego stronie nie przysługuje takie zwolnienie. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS Oddział w P. decyzją z dnia 20 października 2020 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 31 zq ust. 8 ustawy COVID-19 - utrzymał w mocy decyzję z dnia 15 września 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że terminy wskazane w art. 47 ust. 1 i termin określony w art. 31 zq ust. 3 to terminy materialne a nie proceduralne, a zatem nie ma zastosowania w sprawie art. 58 kpa do przywrócenia terminu. Termin ten nie podlega przywróceniu. Według strony winę za złożenie wniosku po terminie ponosi biuro rachunkowe, ale organ wskazał, że biuro nie przedłożyło dowodów potwierdzających fakt złożenia wniosku RDZ do skrzynki odbiorczej ZUS w tej sprawie. W skardze do WSA w Poznaniu strona podniosła, że biuro rachunkowe prowadzi jej sprawy dotyczące ZUS. Nie złożono w terminie wniosku RDZ, albowiem wynikało to z przekonania, że wniosek taki został złożony w okresie wcześniejszym do skrzynki ZUS. Strona skarżąca jest przekonana, że taki wniosek został złożony w terminie wcześniejszym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, który mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W przepisach art. 31 zo i n. ustawy przewidziano zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, podmiotów zatrudniających nie więcej niż 49 osób. Wydając decyzje organ powołał się m. in. na : . art. 31 zo ust. 2 i 4 ustawy z 2 marca 2020r. , zgodnie z którym: - na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. ( ust. 2), - w przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, osoby z nią współpracującej przedsiębiorcy, o którym mowa w ust. 2b i osoby duchownej zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek ( ust. 4), . art. 31 zq ust. 3 i 7 ustawy z 2 marca 2020r. ( w brzmieniu na dzień wydania decyzji), zgodnie z którymi: - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3); - odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, następuje w drodze decyzji. Zgodnie z art. 31 zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020r. od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca z tego prawa skorzystała. Zarówno w decyzji z 15 września 2020r. jak i w decyzji z 20 października 2020r. przyczyną odmowy zwolnienia z opłacania należnych składek za okres od marca do maja 2020r. był brak złożenia wniosku został złożony w terminie wskazanym w w/w przepisach, tj. do 30 czerwca 2020r. Skarżąca zaprzeczała temu, twierdząc, że wniosek został złożony przez biuro rachunkowe w terminie, do pojemników wystawionych przed siedzibą organu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych. Wskazać należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja (ale także decyzja wydana w I instancji) w dużej mierze pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ w ramach uzasadnienia prawnego decyzji, opisując obowiązki skarżącej, ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów prawa dotyczących procedury składania wniosku. Pominął natomiast całkowicie przepisy prawa nakładające na stronę obowiązek składania deklaracji ZUS. Decyzja nie posiada również prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ lakonicznie stwierdził, że przedmiotowy wniosek nie został złożony przed wyznaczonym w ustawie terminem, tj. 30 czerwca 2020 r. Odnosząc się do zgłaszanych przez skarżącą twierdzeń o złożeniu przez biuro rachunkowe w jej imieniu dokumentów do pojemników organ w decyzji I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że dokumenty złożone do skrzynki podawczej ZUS były rejestrowane na bieżąco, także gdy z powodu pandemii czasowo wyłączono bezpośrednią obsługę klientów w poszczególnych jednostkach. Skrzynka podawcza była pod stałym nadzorem, a dokumenty złożone przez klientów do skrzynki podlegały rejestracji i obsłudze w takim samym trybie, jak złożone osobiście czy wysłane pocztą. Gdyby wniosek został złożony do skrzynki to jego wpływ zostałby odnotowany w systemie informatycznym a wniosek podjęto by do obsługi. Obciążając skarżącą obowiązkiem wykazania, że dokument został złożony przez biuro rachunkowe organ nie wyjaśnił, czy przy procedurze składania wniosków do pojemników miała ona możliwość wykazania tego w inny sposób niż na podstawie własnych wyjaśnień (czy wyjaśnień pracowników biura rachunkowego) i z jakich przyczyn organ nie uwzględnił stanowiska skarżącej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z § 1 art. 75 k.p.a. jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio. W przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił praktycznie przyczyn nie uwzględnienia stanowiska skarżącej, choć zarówno jej twierdzenia o złożeniu wniosku (przez biuro rachunkowe) jak i stanowisko organu o zabezpieczeniu i zaewidencjonowaniu każdego dokumentu mogą być zarówno prawdziwe jak i fałszywe. Nie można wykluczyć również, że przez omyłkę zarówno ze strony skarżącej (biura rachunkowego), jak i organu mogło dojść do nieprawidłowości. Pracownicy biura rachunkowego mogli bowiem dokumentu nie dołączyć a organ mógł dokument omyłkowo pominąć, czy odłożyć bez zaewidencjonowania. W takiej sytuacji, gdy nie ma możliwości wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, zgodnie z art. 81 a § 1 k.p.a. niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony. Organ nie skorzystał z możliwości odebrania od skarżącej czy pracowników biura rachunkowego oświadczenia, nie wziął pod uwagę, że z uwagi na brak potwierdzenia złożenia dokumentów do pojemnika nie miała ona możliwości uzyskania potwierdzenia i nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony. Naruszenie w/w przepisów, nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji w jakiej znalazł się również organ w dobie ograniczeń, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie obu decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni poczynione powyżej uwagi dotyczące konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu jednoznacznego i kategorycznego ustalenia, czy przedmiotowy wniosek został złożony w imieniu strony skarżącej w wymaganym ustawowym terminie. Z uwagi na powyższe, stwierdzając, że naruszenia wskazanych powyższej przepisów k.p.a. miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia 20 października 2020 r.