III SA/Po 755/22

Dnia 4 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2022r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę.

Decyzją z 11 czerwca 2021 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, wskazując na art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 919, dalej także jako u.t.d.) nałożył karę pieniężną w wysokości: 12 000 zł na S. sp. z o.o. w P. (dalej także jako spółka, skarżąca). W odwołaniu od wskazanej decyzji spółka wniosła o uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania. Spółka zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) poprzez ustalenie stanu faktycznego sprawy niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie decyzji; w szczególności nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy w sposób nie budzący wątpliwości, w tym: a) nie wyjaśniono czy spółka miała bezpośredni wpływ na popełnienie naruszenia przepisów o transporcie drogowym; b) nie wzięto pod uwagę, iż w czasie przeprowadzanej przez organ kontroli obowiązywał stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem COVID-19, i zgodnie z koniecznością ograniczania kontaktów międzyludzkich do minimum, pracownicy spółki pracowali zdalnie, nie przebywali w biurze; 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art 4 pkt 22, art 72 i art 92a u.t.d. oraz Ip.1.6 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez bezpodstawne nałożenie na spółkę kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł, w sytuacji gdy spółka na wezwanie organu przedkłada w wyznaczonym terminie dokumenty do których miała dostęp i które była w stanie przygotować, mimo pracy zdalnej pracowników, udzielając na bieżąco wymaganych wyjaśnień; b) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez brak jego zastosowania i w konsekwencji poprzez nałożenie kary pieniężnej, w sytuacji gdy z powodu zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć, nie miała możliwości przedłożenia w terminie wyznaczonym przez organ wszystkich dokumentów, do przedłożenia których została zobowiązana. Decyzją z 03 sierpnia 2022 r. nr [...] Inspektor Transportu Drogowego, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 4 pkt 22, art. 72, art. 73, art. 92a, art. 92c u.t.d., Ip. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu napisał, że zaskarżoną decyzją nałożono na spółkę karę pieniężną z powodu stwierdzenia naruszenia opisanego w lp. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d. tzn. niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, za które określono karę pieniężną w wysokości 12 000 zł. Organ wyższego stopnia wskazał, że 19 lutego 2021 r. organ I instancji wysłał do spółki zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli, w dniu 15 marca 2021 r. Organ kontrolny poinformował przedsiębiorcę, iż kontrolą zostanie objęty okres 1 roku, licząc wstecz od momentu rozpoczęcia kontroli. Do powyższego pisma dołączono wykaz dokumentów oraz formularzy do wypełnienia niezbędnych do przygotowania na dzień rozpoczęcia kontroli. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone spółce 22 lutego 2021 r., po czym telefonicznie ustalono ze stroną oraz potwierdzono mailowo, przesunięcie terminu rozpoczęcia kontroli na dzień 22 marca 2021 r. Ponadto organ kontrolny przesłał, na adres poczty elektronicznej podany przez kontrolowanego, wykaz dokumentów, które należy przygotować na dzień rozpoczęcia kontroli oraz przesłał dodatkowe formularze, których wypełnienie pomoże scharakteryzować profil prowadzonej działalności oraz usprawni przebieg kontroli. Organ wyższego stopnia ocenił, że przedsiębiorca został prawidłowo powiadomiony o konieczności przygotowania między innymi wykazu wszystkich kierowców zatrudnionych na dzień kontroli i w okresie objętym kontrolą, imiennego wykazu kierowców zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych lub którym powierzono obowiązki prowadzenia pojazdu bez pisemnej umowy w okresie objętym kontrolą, wykazu podmiotów świadczących usługi kierowania pojazdem na rzecz kontrolowanego przedsiębiorcy, wykazu podwykonawców, ewidencji czasu pracy kierowców wykonujących przewozy drogowe na rzecz przedsiębiorcy w okresie objętym kontrolą, wykresówek, danych cyfrowych z kart kierowców z kontrolowanego okresu, zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdów, kopii praw jazdy oraz umów o pracę kierowców. Dalej organ wyższego stopnia napisał, że w dniu rozpoczęcia kontroli przedsiębiorca złożył m.in. oświadczenie o pojazdach będących w jego dyspozycji, którymi w kontrolowanym okresie wykonywał przewozy drogowe oraz wskazał kierowców, którzy w jego imieniu i na jego rzecz wykonywali te przewozy. Jednocześnie złożył oświadczenie, z którego wynika, iż w okresie objętym kontrolą, tj. pomiędzy 23 marca 2020 r. a 22 marca 2021 r. podczas realizacji przewozów drogowych korzystał z wyłączeń dotyczących rejestracji czasu pracy kierowców pojazdami o przekraczającej 40 km/h oraz pojazdami lub zespołami pojazdów wykorzystywanymi przez przedsiębiorstwo budowlane do przewozu maszyn budowlanych w promieniu do 100 km od bazy przedsiębiorstwa oraz pod warunkiem, że prowadzenie takich pojazdów nie stanowi głównego zajęcia kierowcy. Dalej organ wyższego stopnia napisał, że organ kontrolny wezwał spółkę m.in. do okazania dokumentów potwierdzających fakt wykorzystywania pojazdów do przewozów wyłączonych spod przepisów rozporządzenia 561/2006 lub AETR. W odpowiedzi przedsiębiorca poinformował, że nie posiada pojazdów do przewozów wyłączonych spod przepisów rozporządzenia 561/2006, jednocześnie powołał się na art. 13 rozporządzenia 561, wskazując, że pierwotnie pojazdy będące w dyspozycji kontrolowanego miały być wykorzystywane w transporcie drogowym i dlatego zostały zgłoszone do licencji, natomiast w kontrolowanym okresie miały pracować tylko na terenie budowy i w związku z tym firma nie posiada danych cyfrowych oraz wydruków z tachografów. W dalszej korespondencji spółka wskazała, że miejsca, w których pojazdy miały być wykorzystywane, to budowa obwodnicy I. w ciągu [...] oraz budowa obwodnicy K. w ciągu [...]. W toku kontroli ustalono, że w okresie objętym kontrolą przedsiębiorca wykonywał m.in. przewozy drogowe towarów niebezpiecznych w cysternie w łącznej ilości 926 600 litrów w całym 2020 roku, co wynika z okazanego sprawozdania z działalności w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych za rok 2020. Otrzymano również potwierdzenie zgłoszenia dwóch przewozów towaru niebezpiecznego w postaci oleju napędowego, o wskazanych numerach [...], realizowanych 21 października 2020 r. oraz 13 listopada 2020 r. Nadto, Szef Krajowej Administracji Skarbowej, w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie danych z Elektronicznego Systemu Poboru Opłat, celem ustalenia faktycznego wykorzystania pojazdów przez spółkę, przesłał dane, z których wynika, że były wykonywane przewozy odcinkami dróg objętymi systemem [...], pojazdami o numerach rejestracyjnych [...], przy czym dla każdego z pojazdów zostały wymienione wszystkie jego przejazdy, ze wskazaniem węzłów i skrzyżowań, na których pojazd został zarejestrowany, wraz z datą i godziną zarejestrowania przejeżdżającego pojazdu – łącznie 35 przejazdów ww. pojazdów. Organ wyższego stopnia stwierdził, mając na uwadze powyższe, że wbrew twierdzeniom spółki pojazdy poruszały się nie tylko po terenie budów, ale również po drogach publicznych. Ponadto analiza przejazdów odcinkami dróg objętymi systemem [...] wykazała, że część pojazdów poruszała się w promieniu ponad 100 km od bazy przedsiębiorstwa, co wyklucza w ich przypadku zastosowanie powołanego przez przedsiębiorcę wyłączenia, wskazanego w art. 13 lit. q rozporządzenia (WE) 561/2006, zaś faktyczna prędkość pojazdów znacznie przekraczała 40 km/h, co wynika z czasu, jaki pojazdy potrzebowały na pokonanie poszczególnych odcinków. Dalej organ ocenił, że spółka uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli w części, bowiem nie przekazała pełnej dokumentacji, co było niezbędne, aby organ kontrolny mógł ustalić, czy kierowcy wykonujący przewozy drogowe na rzecz kontrolowanego przestrzegają obowiązujących ich norm czasu pracy. Nieokazanie przez przedsiębiorcę dokumentacji dotyczącej tak dużej ilości przewozów, tyloma różnymi pojazdami i w tak szerokim okresie, uniemożliwiło weryfikację norm czasu pracy i odpoczynków kierowców oraz przestrzegania przepisów dotyczących stosowania tachografów, a także ewentualne wykrycie naruszeń w tym zakresie. Odnosząc się do możliwości zastosowania podstaw egzoneracyjnych, uregulowanych w art. 92c u.t.d. organ ocenił, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania. Zaznaczył przy tym, że strona nie wskazała żadnych faktów, które w jej ocenie uzasadniałyby zastosowanie art. 92c u.t.d. Na opisane rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła S. sp. z o.o. w P., domagając się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie. Spółka powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu tzn. zarzuciła naruszenie: 1). przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz 2) przepisów prawa materialnego tj.: art 4 pkt 22, art 72 i art 92a u.t.d. oraz Ip.1.6 załącznika nr 3 do u.t.d. a także art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Sąd na wstępie wyjaśnia, że z uwagi na wniosek organu, zawarty w odpowiedzi na skargę (k. 9) wobec milczenia strony skarżącej, którą prawidłowo zawiadomiono o wniosku zawartym w odpowiedzi na skargę (k. 9, 13, 17) sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym. Przepis art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej P.p.s.a.) stanowi bowiem, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wówczas, zgodnie z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przechodząc do istoty sprawy Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 72 u.t.d. kontrolowany podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności: udzielić ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazać dokumenty lub inne nośniki informacji oraz udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli (pkt 1), umożliwić przekazanie, za potwierdzeniem odbioru, oryginału zapisu urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i postoju lub karty kierowcy, oraz gromadzonych przez kontrolowany podmiot wydruków z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, których kontrola będzie dokonywana w siedzibie organu kontroli (pkt 5). Podstawą nałożenia kary pieniężnej na skarżąca spółkę są art. 92a ust. 1 oraz przepis lp. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d. Podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12.000 zł za każde naruszenie (art. 92a u.t.d.). Stosownie do art. 92a ust. 7 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9, 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy. Zgodnie z przepisem lp. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d. niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł. W niniejszej sprawie Sąd kontroluje legalność nałożenia ww. kary pieniężnej, której wysokość została sztywno określona przez ustawodawcę. Stan faktyczny istotny dla sprawy został ustalony w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w siedzibie skarżącej spółki, po uprzednim zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli jak i wskazaniu stronie czasu objętego kontrolą (1 rok licząc wstecz od momentu rozpoczęcia kontroli).Telefonicznie i za pomocą poczty elektronicznej uzgodniono ze skarżącą przesunięcie terminu rozpoczęcia kontroli o jeden miesiąc, z 22 lutego 2021 r. na 22 marca 2021 r. uwzględniając wniosek strony . Sąd podkreśla, że organ nie tylko przesunął termin rozpoczęcia kontroli, dając w ten sposób skarżącej spółce jeszcze więcej czasu do przygotowania się, ale i dołączył do zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli - wykaz dokumentów oraz formularzy do wypełnienia, niezbędnych do przygotowania na dzień rozpoczęcia kontroli. Z kolei uzgadniając datę kontroli organ przesłał, na podany adres poczty elektronicznej kontrolowanego - wykaz dokumentów, jakie należy przygotować na dzień rozpoczęcia kontroli oraz przesłał stronie dodatkowe formularze, których wypełnienie miało pomóc scharakteryzować profil prowadzonej działalności oraz usprawni przebieg kontroli. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że skarżąca spółka została prawidłowo powiadomiona o konieczności wykazania do kontroli m.in. danych wszystkich kierowców zatrudnionych na dzień kontroli i w okresie objętym kontrolą, przygotowania imiennego wykazu kierowców zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych lub którym powierzono obowiązki prowadzenia pojazdu bez pisemnej umowy w okresie objętym kontrolą, wykazu podmiotów świadczących usługi kierowania pojazdem na rzecz kontrolowanego przedsiębiorcy, wykazu podwykonawców, ewidencji czasu pracy kierowców wykonujących przewozy drogowe na rzecz przedsiębiorcy w okresie objętym kontrolą, wykresówek, danych cyfrowych z kart kierowców z kontrolowanego okresu, zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdów, kopii praw jazdy oraz umów o pracę kierowców. Sąd stwierdza wbrew zarzutom skargi, że skarżąca spółka uzyskała odpowiedni czas na przygotowanie i przedstawienie całości dokumentacji oczekiwanej przez organ, także z zachowaniem niezbędnych rygorów sanitarnych związanych z pandemią. Nawet jeżeli ilość dokumentów oczekiwanych przez kontrolerów była "znaczna", to Sąd nie podziela zarzutu skargi, że skarżąca spółka miała do dyspozycji "stosunkowo niedługi" czas na ich przygotowanie . Jak również tego , że przygotowanie dokumentów nie było możliwe przez fakt, że pracownicy spółki pracowali zdalnie, poza biurem. Fakt pracy on-line nie jest przeszkodą do tego, aby poszczególni pracownicy biurowi minimalizując ilość kontaktów przygotowali niezbędne dokumenty dla kontrolerów. Przy ocenie zgodności z prawem obu decyzji wydanych w sprawie istotne jest i to, że pomimo oświadczenia strony o korzystaniu z wyłączeń dotyczących rejestracji czasu pracy kierowców nie okazała dokumentów potwierdzających te okoliczności i to pomimo 6 krotnych wezwań organu kontrolnego. Spółka w piśmie z 25 marca 2021 r. (k. 318) oświadczyła , że nie posiada pojazdów do przewozów wyłączonych spod przepisów rozporządzenia 561/2006, powołała się na art. 13 rozporządzenia nr 561, że pierwotnie pojazdy będące w dyspozycji kontrolowanego miały być wykorzystywane w transporcie drogowym i dlatego zostały zgłoszone do licencji, natomiast w kontrolowanym okresie pracowały tylko na terenie budowy i w związku z tym skarżąca spółka nie posiada danych cyfrowych oraz wydruków z tachografów. W dalszej korespondencji przedsiębiorstwo wskazało, że miejsca, w których pojazdy miały być wykorzystywane, to budowa obwodnicy I. w ciągu [...] oraz budowa obwodnicy K. w ciągu [...] (k. 336), ale jak wyżej wskazano pomimo wezwań nie przedłożono dokumentów potwierdzających fakt i termin uczestnictwa w tych pracach. Należy podkreślić ,że już w pierwszym zawiadomieniu z dnia 18 lutego 2021 roku podano ,że kontrola będzie dotyczyła warunków dostępu do zawodu przewoźnika i warunków przewozu drogowego określonych w art. 4 ustawy o transporcie drogowym, a pkt 12 wezwania wyraźnie wskazywał na konieczność doręczenia dokumentów potwierdzających wykonywanie przewozów drogowych Sąd podkreśla, że w skardze nie zaprzeczono ustaleniom kontroli, iż w okresie objętym kontrolą przedsiębiorca wykonywał m.in. przewozy drogowe towarów niebezpiecznych, przewozy [...] (k. 322-325), a także szczegółowe dane z Elektronicznego Systemu Poboru Opłat, przesłane przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w załączeniu do pisma z 24 marca 2021 r. (k. 327), drobiazgowo dokumentujące wykonywanie przez skarżącą spółkę przewozów pojazdami o numerach rejestracyjnych [...], przy czym dla każdego z pojazdów zostały wymienione wszystkie jego przejazdy, ze wskazaniem węzłów i skrzyżowań, na których pojazd został zarejestrowany, wraz z datą i godziną zarejestrowania przejeżdżającego pojazdu – łącznie 35 przejazdów ww. pojazdami. Powyższych ustaleń skarżąca spółka nie kwestionuje, koncentrując się na wskazaniu, że kara pieniężna została nałożona bezpodstawnie, skoro spółka "była w stałym kontakcie z organem, przedłożyła część dokumentów i udzielała wyjaśnień". W ocenie sądu jest to argument bezzasadny, skoro skarżąca spółka została prawidłowo zawiadomiona o zamiarze kontroli, jej zakresie, ramach czasowych, jak i wezwana do przedstawienia konkretnych dokumentów i dysponowała zarówno czasem potrzebnym do przygotowania się do kontroli, jak i wiedzą jaki jest zakres kontroli i znała wymagania organu w tym względzie. W konsekwencji Sąd nie podziela argumentu skargi, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis z art. 92c u.t.d. Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Skarga nie zawiera argumentów pozwalających uznać , że spółka nie miała wpływu na wielokrotne wykonywanie przewozów w datach i miejscach udokumentowanych w sprawie, względnie, że nie miała wpływu na utratę danych cyfrowych oraz wydruków z tachografów. Częściowa współpraca skarżącej spółki z organem nie dawała organowi podstaw do zastosowania dobrodziejstwa opisanego w cytowanym przepisie – wobec spółki. Sąd zaznacza, że skarżąca spółka, chociaż wskazuje w skardze na istnienie art. 92c ust. 1 u.t.d., to została poinformowana już przez organ I instancji o brzmieniu tych przepisów (pismo z 12 kwietnia 2021 r., k. 387) i wezwana do złożenia wyjaśnień, w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ww. pisma pod rygorem rozpatrzenia sprawy w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji. Pismo zostało prawidłowo doręczone (k. 387 u dołu pisma), ale spółka nie przywołała okoliczności ani nie przedstawiła dowodów pozwalających na wyłączenie jej odpowiedzialności – ani organowi I instancji, ani przy odwołaniu, ani w postępowaniu przed organem wyższego stopnia. Nie zostały też dołączone do skargi. Stawiając w skardze zarzut nie zebrania przez organ w sposób prawidłowy materiału dowodowego spółka nie wskazała, jakich czynności organy nie zdołały przeprowadzić .Z kolei zarzut niewykazania zaistnienia okoliczności egzoneracyjnych jest całkowicie chybiony wobec organu, bowiem takie środki dowodowe musi wskazać kontrolowany podmiot, nie organ. Kontroli Sądu podlega wówczas ocena okoliczności egzoneracyjnych przez organ. Organy obu instancji słusznie uznały, że skarżąca spółka nie poddała się kontroli w opisanej części, co stanowi o naruszeniu art. 92 a u.t.d. i przepisu lp. 1.6. załącznika nr 3 do u.t.d. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.