III SA/Po 714/20

Dnia 7 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Szymon Widłak WSA Izabela Paluszyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2021 roku sprawy ze skargi S. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. W. z dnia [...] września 2020r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres do marca do maja 2020r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], nr [...], nr [...]

Dnia [...] kwietnia 2020r. S. S. (dalej: skarżący) wniósł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. W. (dalej: organ) o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec – maj 2020r. Decyzją z dnia [...] lipca 2020r. nr [...], [...],[...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. W. na podstawie art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 z późń. zm.) w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020r., poz. 266 z późń.zm.) umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2020r. o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za okres marzec, kwiecień i maj 2020r. W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na złożenie zerowej deklaracji za marzec 2020r. Z uwagi na fakt, że skarżący nie złożył dokumentów za kolejne miesiące to deklaracje za kwiecień i maj 2020r. uległy klonowaniu i również wykazują stany zerowe. W związku z powyższym organ na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył niniejsze postępowanie. Pismem z 13 lipca 2020r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podał, że deklaracje zerowe złożył z uwagi na uzyskanie błędnych informacji. Dopiero w ZUS dowiedział się, że nie powinien składać zerowego wniosku DRA tylko prawidłowo zadeklarować wysokość składki [...] zł. I w dniu sporządzania tego pisma zgodnie z wytycznymi ZUS złożył korektę składek za marzec, kwiecień, maj. Zaskarżoną decyzją z dnia [...].09.2020r. znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. W. na podstawie art. 138§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256 z późń.zm) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020r. znak: [...],[...],[...] W uzasadnieniu podał, że jednym z warunków uzyskania zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek było przesłanie dokumentów rozliczeniowych za miesiąc marzec, kwiecień i maj 2020r. do [...] czerwca 2020r. Prawidłowe dokumenty rozliczeniowe za marzec, kwiecień i maj 2020r. skarżący przesłał do ZUS [...] lipca 2020r., tj. po obowiązującym terminie. W związku z powyższym skarżącemu nie przysługuje zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020r. W terminowo wniesionej skardze skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i zwolnienie go z opłacania składek. Zarzucił naruszenie: 1. art. 31 zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020r. poprzez odmowę zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiąc marzec, kwiecień i maj 2020r., 2. niezgodności stanowiska organu rentowego ze zgromadzonym przed nim materiałem dowodowym polegającym na złożeniu pisma w dniu [...].07.2020r. uzasadniającego niepoprawne złożenie wniosku DRA. W uzasadnieniu podał, że popełnił błąd składając zerową deklarację, po uprzednio uzyskanej błędnej informacji od księgowego. Powołał się na informację ze strony internetowej ZUS, z której wynikało, ze organ powinien informować przedsiębiorców o zwolnieniu z opłacania składek. Podał, że ZUS nie nawiązał z nim kontaktu przez ponad 3 miesiące od złożenia błędnej deklaracji DRA. Ponadto organ nie poinformował go o decyzji dotyczącej złożonego w terminie wniosku RDZ o zwolnieniu z opłacania składek również przez ponad 3 miesiące. Skarżący podkreślił, że gdyby ZUS zgodnie z zasadami wcześniej poinformował go o odmowie umorzenia składek za marzec, kwiecień i maj 2020r., wówczas byłby w stanie podjąć interwencję i złożyć prawidłową deklarację DRA. Jego zdaniem ZUS otrzymując jego wniosek o umorzenie składek powinien od razu zareagować na niepoprawnie złożone DRA. Składając wniosek potwierdził chęć skorzystania z umorzenia składek ZUS za miesiąc marzec, kwiecień i maj 2020r. Podał, że [...].07.2020r. w czasie wizyty w ZUS został poinformowany, że w celu naprawy sytuacji ma złożyć korektę deklaracji DRA za marzec, kwiecień i maj 2020r. a następnie złożyć odwołanie od postanowienia, co uczynił tego samego dnia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Niniejsza sprawa na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 121 P.p.s.a została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. (wniosek skarżącego k. 46 i stanowisko organu k. 51 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, który mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji, a - zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania jest więc orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno więc być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt IV SA 1634/96; niepubl.), co wynika z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (por. wyrok WSAw Warszawie z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 689/07). Głównym problemem interpretacyjnym jest zakres pojęcia bezprzedmiotowości, która często jest mylona z bezzasadnością. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego żądanie wnioskodawcy może być bezzasadne, ale nie jest to równoznaczne z bezprzedmiotowością. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 572/09). W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3439/02; wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II GSK 910/09). Natomiast, jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie powinno ulec umorzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt I SAB/Wa 72/05; wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1393/09), niezależnie od tego, czy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej przed datą wszczęcia postępowania, czy utraciła taki charakter w jego toku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 461/13). Z bezprzedmiotowością postępowania, w rozumieniu art. 105 k.p.a., mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania z powodu złożenia zerowej deklaracji za marzec 2020r. i nie złożenia deklaracji za kwiecień i maj 2020r., co skutkowało sklonowaniem zerowej deklaracji za marzec na kolejne dwa miesiące. Zdaniem składu orzekającego w sprawie, niespełnienie któregokolwiek z warunków wymienionych w art. 31zo i n. ww. ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, winno skutkować wydaniem decyzji merytorycznej (rozstrzygającej sprawę co do istoty), odmawiającej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, a nie umorzeniem postępowania. Powód umorzenia postępowania przez organ mógł być zatem jedną z przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na brak spełnienia przez skarżącego warunków uprawniających do zwolnienia, które zostały wskazane w art. 31zo ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19. Jednak, materiał dowodowy sprawy potwierdza, że sprawa nie była bezprzedmiotowa, gdyż istniał spór co do zasadniczej kwestii, tj. czy skarżący złożył wymagane dokumenty , która to okoliczność miała istotny wpływ na uprawnienie skarżącego do uzyskania zwolnienia z opłacania składek. Zgodnie z art. 31 zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020r. odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. W decyzji z [...] lipca 2020r. organ jako podstawę prawną wskazał ten właśnie przepis, choć go nie zastosował. Zauważyć należy, że zaskarżona decyzja pozbawiona jest uzasadnienia prawnego i stanowiska co do argumentacji skarżącego. Organ nie wyjaśnił powodów dla których uznał, że niedopuszczalne jest skorygowanie choć błędnej ale złożonej w terminie deklaracji za marzec 2020r., czym naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a.,, nie podając podstawy prawnej takiego stanowiska. Wskazać należy, że skarżący nie zaprzeczał, iż z uwagi na wprowadzenie go w błąd złożył deklarację zerową, choć zgodnie ze złożonym wnioskiem jego intencją było zwolnienie go z opłacania składek za okres marzec – maj 2020r. Podał również, że ZUS nie wezwał go przed upływem terminu do złożenia deklaracji do dokonania korekty deklaracji. W zakresie tej argumentacji organ nie wypowiedział się w żaden sposób. Nadmienić należy, że organ powołując się na treść art. 31 zo ust. 2 i 4 ustawy z 2 marca 2020r., nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że korekta deklaracji uniemożliwia uznanie, że dokumenty zostały jednak terminowo złożone. Z akt administracyjnych nie wynikało, że organ w toku postępowania uwzględnił zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) i obowiązku wskazania stronie niespełnionych lub niewykazanych przesłanek od niej zależnych ( art. 79a § 1 k.p.a.) co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed [...] czerwca 2020 r., wówczas skarżący miałby szansę przed upływem ustawowego terminu wyjaśnić zaistniałą sytuację i – w razie konieczności – przedstawić skorygowaną dokumentację, tym bardziej, że wysyłając deklarację za marzec 2020r. pozostawał w przekonaniu, że wypełnił wszelkie formalności. Organ powinien był o to zadbać. Zwłaszcza, że zgodnie z przepisem art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak. W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy COVID-19 obowiązującego od 18 kwietnia 2020 r., w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Jak jednak wynika z danych powszechnie dostępnych – strona internetowa ZUS (www.zus.pl), ZUS od dnia 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach ZUS, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem organ powinien był realizować w sprawie, od dnia 4 maja 2020 r., uregulowaną w przywołanym wyżej art. 10 k.p.a., zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie, czego nie uczynił. Uznać zatem trzeba, że naruszenie art.10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć również istotny wpływ na wynik sprawy. Mając świadomość obciążenia ZUS ogromną ilością spraw do załatwienia i zważywszy na pandemię odbijającą się negatywnie na możliwości sprawnego działania - Sąd nie przypisuje organowi ani złej woli, ani negatywnego nastawienia do strony, ani lekceważącego stosunku do, wynikających z w/w przepisów, obowiązków. Stwierdza jedynie obiektywnie występujący stan naruszenia w/w przepisów w taki sposób i w takim stopniu, który bezpośrednio miał wpływ na pozbawienie strony skarżącej prawa otrzymania ustawowej ulgi. Mając powyższe okoliczności na uwadze, sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż wydane one zostały z naruszeniem art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 10 § 1 i art. 79 a § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, w związku z naruszeniem w/w przepisów organ weźmie pod uwagę, że nie dające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla załatwienia meritum sprawy zakresie, rozstrzygnąć należy na korzyść skarżącego, stosownie do art. 81a k.p.a., mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania, tj. uzna złożone w terminie a następnie skorygowane [...].07.2020r. deklaracje jako okoliczność pozostającą poza wpływem na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek.