III SA/Po 630/20

Dnia 7 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2020 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta P. – Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] kwietnia 2020r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. W. (dalej: "strona") od decyzji Z. D. M. w P. (dalej: "ZDM"), działającego w imieniu Prezydenta Miasta P., z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie lokalizacji zjazdu, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. strona wystąpiła o lokalizację (budowę) zjazdu z ul. [...] (działka nr [...]) na działkę nr [...]. ZDM decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], powołując się na art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470, dalej: "u.d.p.") nie zezwolił na lokalizację (budowę) wnioskowanego zjazdu z ul. [...], droga gminna, dzielnica S. M., miasto P., dokładna lokalizacja nr [...]. W odwołaniu strona zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 4 i 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 8 ust. 1n uchwały nr LVIII/758/V/2009 Rady Miasta Poznania z 7 lipca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W.-C." w P. (dalej: "uchwała W.-C."), przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że zapisy planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiają wykonanie zjazdu zgodnie z wnioskiem, pomimo że plan ten nie zawiera w tym zakresie żadnego zakazu, 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z zasadami praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania oraz udzielania informacji. SKO wskazało za organem I instancji, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "W.-C." dostęp dla działki nr [...] powinien odbywać się z projektowanej drogi publicznej [...] na warunkach określonych przez przepisy odrębne (działka nr [...] stanowiąca drogę wewnętrzną, będącą w administracji ZDM), bądź przez istniejący zjazd, zlokalizowany na teren oznaczony w miejscowym planie [...], z drogi publicznej ul. [...] (działka [...]) oznaczonej w powyższym planie miejscowym symbolem [...]. Wniosek dotyczy budowy nowego zjazdu z ul. [...], co stoi w sprzeczności z planem miejscowym (§ 8 ust. 1n, ust. 2g, § 23 pkt 4 uchwały W.-C.). Organ II instancji podkreślił, że decyzja organu I instancji ma charakter uznaniowy, jest należycie uzasadniona, wskazano na argumenty, które stoją u podstaw odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu związane z niezgodnością z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którym organ I instancji jest również związany. W skardze skierowanej do tut. Sądu, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia o zezwoleniu na lokalizację (budowę) spornego zjazdu, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, strona zarzuciła: 1. naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 4 i art. 6 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 1n uchwały Wilczak-Czapla, przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że zapisy planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiają wykonanie zjazdu zgodnie z wnioskiem, pomimo że plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera w tym zakresie żadnego zakazu; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest: a) art. 138 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."), przez nieodniesienie się do zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, brak rzetelnego uzasadnienie decyzji, a w konsekwencji nieprawidłową kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia, b) art. 80 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 15 K.p.a., przez nieodniesienie się przez organ II instancji do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszenia prawa materialnego, c) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez przekroczenie granicy swobodnego uznania administracyjnego, d) art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 K.p.a., przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak rozpoznania sprawy w sposób całościowy, brak działania organów obu instancji w sposób wnikliwy oraz niezebranie dowodów w postępowaniu, a przez to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, to jest prawdy obiektywnej, informowania stron i pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Jednocześnie organ wystąpił o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z [...] października 2020 r. skarżący wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została przez tut. Sąd w trybie uproszczonym. Zgodnie z mającym w tym względzie zastosowanie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2020 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. – Z. D. M. w P. z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. oznacza konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Stwierdzić bowiem trzeba, że organy obu instancji dopuściły się istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że materialnoprawną podstawę wydanego w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcia stanowią regulacje art. 29 u.d.p. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, o czym stanowi już art. 29 ust. 3 u.d.p., wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu – jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu – o ile projekt budowlany jest wymagany. Stosownie do art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. W orzecznictwie na gruncie przywołanych regulacji zauważa się, że decyzja, o której mowa w art. 29 u.d.p., ma charakter uznaniowy. Zatem rozważenia wymaga to, czy organ wydając tę decyzję nie naruszył granic uznania administracyjnego oraz dowolności postępowania, albowiem organ może, ale nie musi, uzgodnić lokalizację zjazdu także na drogę publiczną, jednak dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego oraz zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2936/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Granice uznania administracyjnego wyznaczają – w myśl art. 7 K.p.a. – interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Niewątpliwie jednak zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Stąd też tym bardziej należy dokładnie ocenić wszystkie okoliczności składające się na ewentualną lokalizację takiego zjazdu, skoro żaden przepis prawa nie obliguje zarządcy drogi do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów administracji i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Ten sposób podejmowania decyzji podlega jednak specjalnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek dowolnym działaniu administracji. Tym samym uznaniowe rozstrzyganie sprawy, to jedynie forma pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Decyzji takich dotyczy zwiększona kontrola, a badany zakres swobody organu, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a na względzie należy mieć zarówno interes publiczny, jak i indywidualny (por. wyroki WSA w Poznaniu z 22 sierpnia 2019, sygn. akt IV SA/Po 543/19; WSA w Łodzi z 5 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 1010/18; WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 161/18; NSA z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3427/18, CBOSA). Wobec powyższego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ wydając decyzję, o której mowa w art. 29 u.d.p., powinien rozważyć przede wszystkim dwie kwestie. Po pierwsze, bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a po drugie, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości (zob. przywołany już powyżej wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2936/19). Tymczasem w realiach kontrolowanej sprawy organ administracji publicznej nie poczynił w tym względzie jakichkolwiek ustaleń faktycznych, czym istotnie uchybił wymogom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Organ ograniczył się jedynie do rozważenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Wilczak-Czapla). Korzystając w konsekwencji z błędnie pojętego uznania administracyjnego wydał rozstrzygnięcie pomijając całkowicie wskazaną powyżej konieczność rozważenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym z jednej strony, oraz istniejącej po stronie skarżącego możliwości dojazdu do nieruchomości z drugiej strony. Jedynie w tym ostatnim aspekcie, organ wskazał, że zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dostęp dla działki skarżącego powinien odbywać się w inny sposób. Jednakże poza odwołaniem się w tym względzie do postanowień uchwały Wilczak-Czapla organ nie wykazał, aby skarżący – choć strona zwracała na to uwagę – faktycznie miał możliwość podawanego przez organ dojazdu do nieruchomości. Organ nie rozważył ponadto w ogóle problematyki warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, na którą wprost wskazuje art. 29 ust. 4 u.d.p. Tymczasem organ jest zobowiązany do kierowania się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Służyć ma temu zebranie wyczerpującego materiału dowodowego przez podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu stron. Na dodatkową uwagę zasługuje w realiach kontrolowanej sprawy to, że problematyka zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu unormowana została w przepisach ustawy o drogach publicznych. W związku z tym w orzecznictwie podnosi się, że zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 u.d.p., został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w sprawach tej kategorii. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym zakazu możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji. Sytuacja taka oznaczałaby przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organu właściwego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest niedopuszczalne i bezpodstawne (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 859/12, WSA w Bydgoszczy z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1298/18, CBOSA). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z tego uzasadnienia wskazania, co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono, jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na podstawie art. 200 P.p.s.a., postanowiono w pkt. II. sentencji wyroku.