III SA/Po 556/25

Dnia 3 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Adamska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi [...] Spółki jawnej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dot. nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 16 lipca 2025 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dróg Miejskich(wydanej z up. Prezydenta M. [...]) z 28 czerwca 2023 r. o nałożeniu na [...] sp. z o.o. w S. (dalej: strona skarżąca) kary pieniężnej w wys. [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – ul. [...] w P. poprzez umieszczenie kontenera o łącznej powierzchni 2,76 m2 przez 36 dni bez zezwolenia zarządcy drogi w terminie od 10.05.2023 r. do 14.06.2023 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stwierdzono w czasie kontroli 10 maja 2025 r. Organ I instancji wydał w dniu 28 czerwca 2023 r. o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej w wys. [...] zł za zajęcie ww. pasa drogowego drogi gminnej. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji decyzją z 12 maja 2025 r. utrzymał powyższą decyzję organu I instancji z 28 czerwca 2023 r. w mocy. Niezależnie od tego organ II instancji na wniosek strony wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z 28 czerwca 2023 r. z powodu skierowania decyzji do podmiotu, które nie powinien być uznany za stronę. Organ II instancji uznał wniosek za niezasadny. Wskazał, że podstawą wniosku był art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: K.p.a.). Organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania administracyjnego było umieszczenie kontenera na gruz w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi. SKO stwierdziło, że podczas realizacji usługi wywozu odpadów kontener jest narzędziem, poprzez które zleceniobiorca realizuje swoją usługę, w zamian otrzymując zapłatę i to do niego winna należeć weryfikacja jej właściwego wykonania, zgodnie z przepisami prawa. Wobec tego to zleceniobiorca jest odpowiedzialny za kontener, jego zabezpieczenie, poprawne oznakowanie oraz zadbanie o jego umieszczenie w "dozwolonym" miejscu. Mimo, iż podczas usługi to zleceniodawca wskazuje konkretne miejsce ustawienia kontenera, to zawsze ostatecznie do pracowników zleceniobiorcy należy decyzja, gdzie dokładnie umieszczony zostanie kontener (jest to ciężki przedmiot i nie da się go przestawić bez stosownych urządzeń). Jeżeli więc zleceniobiorca stawia kontener i nie weryfikuje, czy zleceniodawca posiada decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego) zarządcy drogi, świadomie narusza bezpieczeństwo użytkowników drogi publicznej, zaniedbując obowiązki wynikające z faktu bycia odpowiedzialnym za swoją własność, tj. kontener. Pas drogi publicznej jest szczególnie chroniony ze względu na wymogi wynikające z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 889 ze zm., dalej u.d.p.) oraz niepodważalny wymóg zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników drogi. Kolegium powołało art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., by następnie wskazać, że podstawą nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego jest sama okoliczność zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia bez względu na to, czy takiego zajęcia dokonuje osoba zobowiązana do uzyskania w danych okolicznościach stosownej decyzji właściwego organu, czy też inny podmiot. Zatem co do zasady podmiotem posiadającym status strony, a zarazem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest właściciel obiektu lub właściciel nieruchomości przylegającej do pasa drogowego. Każdorazowo organ winien jednak pochylić się nad problemem ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Kolegium tak stało się w sprawie – kara została nałożona na stronę skarżącą – właściciela kontenera. Stwierdzono również, że analizowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ani bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W skardze do tutejszego Sądu strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu II i I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji organu II i I instancji. Zarzucono naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania, - art. 6, 7, 7a, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t. j. – Dz. U. z 2025 r., poz. 1480, dalej: P.p.) poprzez ich pominiecie, co spowodowało wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, - art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a., - art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., - art. 77 § 1, 80, 81 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a., - art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a., - art.10 ust. 2 P.p. poprzez jego niezastosowanie. W ocenie strony skarżącej nie była ona podmiotem, do którego winna być skierowana kwestionowana decyzja organu I instancji. Wyjaśniła, że jedynie zajmuje się wynajmowaniem i dostarczaniem kontenerów na odpady podmiotom, które zlecają jej takie usługi i nie jest podmiotem użytkującym pas drogowy, w obrębie którego usytuowano kontener. W odpowiedzi SKO w [...], wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), albo stwierdzi wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji organu I instancji z 28 czerwca 2023 r. i decyzji organu II instancji z 12 maja 2025 r. stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych (pełna nazwa i publikator podano wyżej). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1–3 (ust. 2). Jak stanowi art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4–6. W niniejszej sprawie bezsporny pozostaje fakt zajęcia pasa drogowego ul. [...] we ustalonym przez organy okresie przez ustawienie kontenera. Spór dotyczy natomiast podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w rozumieniu art. 40 ust. 12 u.d.p. Zdaniem organu podmiotem tym jest strona skarżąca, która podjęła się ustawienia przedmiotowego kontenera na wywóz odpadów w pasie drogowym, zdaniem zaś strony skarżącej była ona jedynie zleceniobiorcą wywozu odpadów, a podmiotem odpowiedzialnym winien być zleceniodawca usługi ustawienie kontenera. Dlatego w ocenie strony skarżącej decyzja organu I instancji z 28 czerwca 2023 r. jest nieważna z powodu ziszczenia się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. tj. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną. Zważyć należy, że z przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. nie wynika, jaki podmiot jest zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a jedynie, że zarządca drogi zobowiązany jest do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary z tego tytułu. Kto będzie adresatem decyzji zależy od konkretnych okoliczności sprawy i na tej podstawie należy określić podmiot zobowiązany. Ustawa nie stanowi, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma tytuł do urządzenia/kontenera, lecz ten, kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. Należy więc rozważyć, czy okoliczności zajęcia pasa drogowego są ukształtowane przez umowę na wywóz odpadów, czy inne zdarzenia, a jeśli tak jakie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w przypadku kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co do zasady odpowiedzialność administracyjnoprawna powinna być wiązana z właścicielem obiektu (tu kontenera) zajmującego pas drogowy. Od zasady tej dopuszczalne są wyjątki w tych wszystkich przypadkach, w których mamy do czynienia z wieloma podmiotami zajmującymi pas drogowy lub zajęciem tego pasa w imieniu lub na rachunek osób trzecich. W takich sytuacjach przypisanie kary musi być odnoszone do konkretnej sytuacji faktycznej i w jej ramach organ ma ustalić podmiot odpowiedzialny (por. wyroki NSA z: 17 września 2019 r., sygn. akt II GSK 484/19, 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 595/19, 18 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 90/18 i II GSK 565/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego nie sposób podzielić zarzutu skargi rażącego naruszenia przez organy orzekające prawa – art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 10 i art. 11 P.p. poprzez ich pominięcie, które spowodowało wystąpienie skutków w postaci kwalifikowanej wady decyzji powodującej konieczność stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem skarżącej, skoro nie miała ona przymiotu strony, bowiem jej interesu prawnego lub obowiązku nie dotyczyło postępowanie, a organy potraktowały ją jako stronę, to decyzje wydane w sprawie obarczone są wadą nieważności. Skarżąca wyjaśniła, że będąc właścicielem przedmiotu, który zajmował pas drogowy, nie była podmiotem użytkującym i posiadającym w dniach zajęcia pasa drogowego obiekt wynajęty. Został on wynajęty i postawiony w umówionym miejscu, a następnie odebrany. Na tym udział skarżącej się kończył. Nie powinna zatem być uznana za stronę postępowania. W ocenie Sądu, skoro co do zasady odpowiedzialność administracyjnoprawna z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia powiązana jest z właścicielem obiektu zajmującego pas drogowy, a tylko gdy mamy do czynienia z wielością podmiotów, które mogły dopuścić się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (jak w niniejszej sprawie wynajmujący i najemca kontenera) i konieczne jest ustalenie stosunków prawnych podmioty te wiążących, nie można przyjąć bezwzględnie, że na gruncie postępowania wyjaśniającego, nawet jeżeli organy administracyjne dopuściły się istotnych uchybień, mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że w uzasadnieniu decyzji z 28 czerwca 2023 r. organ I instancji stwierdził, że to firma wywożąca odpady (zleceniobiorca) zobowiązana jest zweryfikować, czy zleceniodawca posiada stosowane zezwolenie na realizację usługi. W przeciwnym wypadku to firma umieszczająca kontener w pasie drogowym zobowiązana jest przed postawieniem kontenera wystąpić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja organu II instancji z 16 lipca 2025 r. została wydana w trybie art. 156 K.p.a., co oznacza, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ II instancji badał jedynie potencjalne kwalifikowane wady przedmiotowego postępowania administracyjnego (prowadzonego przez organ I instancji) wskazane wyczerpująco w art. 156 K.p.a. W takim postępowaniu nie dokonuje się natomiast całkowitej oceny danej sprawy administracyjnej, gdyż czyni się to na etapie w trybie zwykłym ewentualnego postępowania odwoławczego przed organem II instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi Sąd nie stwierdził, by Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów prawa, które uwzględnieniem skargi. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.