III SA/Po 513/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Monika Świerczak Protokolant specjalista Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2026 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również organ II instancji, Kolegium i SKO) działając na podstawie art. 104, art. 127 § 2 w zw. z art. 17pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2025 r., poz. 1691 ze zm. – dalej k.p.a.) i art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 82 ze zm. – dalej również u.o.g.r.l.), po rozpatrzeniu sprawy z odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej również jako skarżąca) od części decyzji Starosty [...] (dalej organ I instancji, Starosta) z 4 grudnia 2025 r. znak [...], w której odmówiono udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego - grunty orne klasy Ill b o powierzchni 0,2478 ha wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, stanowiących część działek ewidencyjnych nr [...] (pow.0,0477 ha) oraz część działki nr [...] (pow.0,1001 ha), a także część działki nr [...] (pow.0,1000 ha), ark. mapy 2, obręb [...], gmina [...], a także umorzono postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego - grunty orne klasy IV a o powierzchni 0,0523 ha wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, w granicach działki ewidencyjnej nr [...], ark. mapy 2, obręb [...], gmina [...], orzekło o uchyleniu decyzji Starosty [...] w zaskarżonej części i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w tej części. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Kolegium wskazało, że działając na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (aktualna nazwa : [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P.) Starosta [...] wydał w dniu 5 października 2021 r. decyzję znak [...], w której odmówił udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego - grunty orne klasy Illb o powierzchni 0,4412 ha, w granicach działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] art. Mapy 2, obręb [...], gmina [...], a także umorzył postępowanie w sprawie trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej użytku rolnego - grunty orne klasy IVa stanowiące część działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gmina [...]. Na skutek rozpoznania wniosku złożonego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 22 marca 2023 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 5 października 2021 r. znak [...] w części objętej wnioskiem. W wyniku rozpoznania wniosku odwoławczego Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 10 lipca 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy wcześniejszą swoją decyzję z dnia 22 marca 2023 r. nr [...] W wyniku rozpoznania skargi pełnomocnika Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał w dniu 18 stycznia 2024 r. wyrok w sprawie sygn. akt IV SA/Po 570/23, w którym oddalono w całości skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd w prawomocnym wyroku stwierdził, iż pozbawione podstaw prawnych jest stanowisko skarżącej Spółki, że decyzja o warunkach zabudowy jest kreatorem innego niż rolnicze, przeznaczenia terenu w rozumieniu art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustalenia przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Natomiast decyzją o warunkach zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określa się tylko sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Wskazane przepisy nie zmieniły brzmienia od daty wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd przypomniał, że z przepisu art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odczytuje się brak równorzędności instytucji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pierwszeństwo, podstawowe znaczenie, przyznawane jest instytucji planu miejscowego, ze względu na jego charakter aktu prawa miejscowego służącego m.in. ustaleniu przeznaczenia terenu, nawet przy braku obligatoryjności tego aktu. Jednym ze skutków takiego podejścia jest odmawianie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w jej dwóch formach: decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy) charakteru substytutu planu miejscowego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być uznawana za rodzaj miniplanu dla danego terenu. Nie stanowi ona substytutu planu miejscowego i nie jest wydawana w toku postępowania planistycznego, tożsamego z aktem planistycznym obejmującym teren inwestycji, nie jest cząstkowym planem. Pełnomocnik Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. (KRS [...]), wnioskiem z dnia 29.07.2025 r. (wpływ dnia 01.08.2025 r.) wystąpił do Starosty [...] o wyłączenie z produkcji rolnej gruntów w granicach działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...], ark mapy 2, obręb [...], gmina [...]. Na wymienionych działkach inwestor planuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dwulokalową. Zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia 27.11.2024 r., działki nr [...],[...] stanowią teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej — symbol MN. Następnie pełnomocnik Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., pismem z dnia 05.08.2025 r. (wpływ dnia 05.08.2025 r.) przedłożył m.in. projekt zagospodarowania działek nr [...], [...] i [...]. W odpowiedzi na wezwanie Starosty z dnia 13.08.2025r. pełnomocnik Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. przedłożył w dniu 27.08.2025r. pisemne oświadczenie A. K. i R. K. zawierające zgodę na wyłączenie działek nr [...], [...] i [...] z produkcji rolnej pod projektowaną inwestycję budowlaną. A. K. i R. K. są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, a ich prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] Starosta [...] pismem z dnia 02.09.2025 r. zawiadomił wnioskodawcę i właścicieli gruntu o wszczęciu postępowania administracyjnego w stosunku do działek nr [...]. Nr [...] i nr [...] oraz poinformował o włączeniu materiałów z innych postępowań do akt sprawy znak [...] Starosta [...] w notatce służbowej z dnia 08.09.2025 r. uznał, że prowadzenie mediacji w rozpatrywanej sprawie jest nieuzasadnione. Następnie Starosta [...] pismami z dnia 02.09.2025 r. i z dnia 26.09.2025 r. dwukrotnie wezwał Burmistrza [...] do wskazania, czy Spółka inicjowała postępowanie w trybie nadzwyczajnym w kierunku wzruszenia ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia 06.04.201 lr. znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla działek nr [...], [...], [...] i [...] (oznaczenie sprzed podziału geodezyjnego), obręb [...]. Następnie Starosta [...] pismem z dnia 26.09.2025 r. oraz z dnia 30.09.2025 r. zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31.10.2025 r. Burmistrz [...] w piśmie z dnia 30.09.2025 r. nr [...] (wpływ 03.10.2025 r.) wyjaśnił, że na wniosek pełnomocnika Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu 16 września 2025 r. decyzję nr [...], w której stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji Burmistrza [...] z dnia 06.04.201 lr., znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla działek nr [...], [...], [...] i [...] (oznaczenie sprzed podziału geodezyjnego), obręb [...], dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z garażami. Następnie Starosta [...] pismem z dnia 27.10.2025 r. zawiadomił wnioskodawcę i właścicieli terenu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania dodatkowych wyjaśnień w siedzibie Starostwa Powiatowego w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia oraz o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 28.11.2025 r. Organ I instancji poinformował także stronę w trybie art. 79a k.p.a. o nie spełnieniu przesłanek do wydania decyzji pozytywnej. W rezultacie wykonanych czynności Starosta [...] wydał dnia 04 grudnia 2025 r., decyzję znak [...], w której odmówiono udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego — grunty orne klasy Illb o powierzchni 0,2478 ha wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, stanowiących część działek ewidencyjnych nr [...] (pow. 0,0477 ha) oraz część działki nr [...] (pow. 0,1001 ha), a także część działki nr [...] (pow. 0,1000 ha), ark. mapy 2, obręb [...], gmina [...], a także umorzono postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego — grunty orne klasy IVa o powierzchni 0,0523 ha wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, w granicach działki ewidencyjnej nr [...], ark. mapy 2, obręb [...], gmina [...]. Starosta [...] w swojej decyzji wyjaśnił, że czynność wyłączenia gruntu rolnego z produkcji dotyczy tylko takich gruntów, które zostały przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne w trybie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] (częściowa aktualizacja), zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 17.02.1993 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz.[...]), który obowiązywał do dnia 31.12.2003 r., obecne działki nr [...] i nr [...] leżały na obszarze ujętym w wyżej wymienionym planie ogólnym jako tereny rolne. Przedmiotowe grunty nie uzyskały zgody właściwego ministra na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], który utracił moc na postawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić tylko w ramach procedury planistycznej. W dniu 25.10.2017 r. Rada Miasta i Gminy [...] podjęła Uchwałę Nr [...] sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] w rejonie ul. [...], jednak procedura ta nie została zakończona i nie uzyskano zgody ministra właściwego do spraw rolnictwa na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne. Ubocznie wymaga wskazania, że w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...], [...] i [...] występują tereny rolne — symbol 13R zgodnie z ustaleniami uchwały Nr [...] z dnia 2023-10-25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...], gmina [...] - etap I (Dz. Urz. Województwa [...] z 2023-11-07, poz. [...]). Starosta [...] w swojej decyzji podkreślił, że "obszar uzupełnienia zabudowy" wyznaczony w planie ogólnym gminy nie może być utożsamiany z kierunkiem zabudowy mieszkaniowej ustalonym dla danego terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawodawca wprowadził specjalne kryteria ustalania "obszaru uzupełnienia zabudowy" i w przypadku gruntów rolnych klasy I-III odszedł od koncepcji wyznaczenia "obszaru zwartej zabudowy" oraz konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia 27.11.2024 r., nie wyznacza "obszarów uzupełnienia zabudowy". Studium nie używa takiej terminologii ani nie zawiera ustaleń, które w swej treści byłyby odwzorowaniem koncepcji "obszarów uzupełnienia zabudowy". Starosta [...] wskazał w swojej decyzji, że obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], nie zmienia rolnego przeznaczenia działek nr [...], [...] nr [...], a jedynie projektuje kierunek zabudowy mieszkaniowej, którego realizacja wymaga wydania aktu prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do fragmentu działki nr [...] o pow. 0,0523 ha gdzie występuje grunt rolny RIVa pochodzenia mineralnego umorzono postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej, z uwagi na nie objęcie dyspozycją art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powyższa decyzja Starosty [...] została doręczona pełnomocnikowi Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. dnia 15.12.2025 r. przez usługę e-doręczenia. W decyzji zamieszczono prawidłowe pouczenie co do terminu i sposobu wniesienia odwołania. Pełnomocnik Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. wniósł odwołanie za pomocą usługi e-doręczenia w dniu 15.12.2025 r. do Starostwa Powiatowego w [...]. Wobec tego odwołanie zostało wniesione z zachowaniem przepisanego terminu. W odwołaniu zaskarżono tylko pkt I decyzji Starosty [...], w której odmówiono udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego - grunty orne klasy Illb o powierzchni 0,2478 ha wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, w granicach działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...], ark. mapy 2, obręb [...], gmina [...]. Główny zarzut odwoławczy dotyczy błędnej wykładni w art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisów przejściowych. Zdaniem odwołującego się położenie działek nr [...], nr [...] i nr [...] na terenie wskazanym w Studium jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest tożsame z tezą że działki te położone są w "obszarze uzupełniania zabudowy". Studium zastępuje plan ogólny gminy, który nie został jeszcze uchwalony dla Gminy [...]. Inna interpretacja przepisów oznacza blokowanie procesów inwestycyjnych, co nie było zamiarem ustawodawcy. W odwołaniu wskazano, że kształt i powierzchnia działek nr [...], nr [...] i nr [...] oraz działek sąsiednich wyklucza ich dalsze użytkowanie rolnicze, gdyż jest to obszar typowy dla współczesnej zabudowy mieszkaniowej. Do zarzutu głównego dołączone zostały powiązane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 §1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 16 § 1 w zw. z art. 156 §1 pkt 3 k.p.a., a także naruszenie zakazu nadmiernej ingerencji wprowadzonego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Dodatkowo w odwołaniu zarzucono organowi I instancji naruszenie przepisów: art. 12a i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który dotyczy stosowania studium do chwili wejścia w życie planu ogólnego. Starosta [...] przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy i pismem przewodnim do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 19.12.2025r., 22.12.2025 r. i 12.01.2026r. wskazując, że decyzja z dnia 04 grudnia 2025 r. odpowiada prawu. Następnie organ odwoławczy zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu rozpoznania odwołania do 120 dni. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że jego zadaniem jest wszechstronne wyjaśnienie sprawy w granicach wyznaczonych przez art. 138 K.p.a. i zbadanie sprawy we wszystkich jej aspektach, co oznacza możliwość wykroczenia poza zakres zarzutów zawartych w odwołaniu. Rozpoznając sprawę w świede powołanych kryteriów Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Dalej organ wskazał, że decyzję o zezwoleniu na włączenie gruntu z produkcji rolnej wydaje się na wniosek właściciela, co wynika z art. 12 ust. 2-4 u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l. ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu to rozumie się przez to również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę. Z kolei jak stanowi art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l. wdanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). Decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 11 ust. 4a u.o.g.r.l.). Art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Starosta [...] pismem z dnia 13.08.2025r. wezwał pełnomocnika Spółki do przedłożenia dokumentu (np. umowy) potwierdzającego prawo do dysponowania działkami nr [...],[...] i [...]. W odpowiedzi pełnomocnik Spółki przedstawił pisemne oświadczenie z dnia 26.08.2025r. A. K. i R. K. zawierające zgodę na wyłączenie działek nr [...], [...] i [...] z produkcji rolnej pod projektowaną inwestycję budowlaną. A. K. i R. K. są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, a ich prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] Na mocy umowy notarialnej z dnia 18..08.2021r. rep A nr [...] sporządzonej w [...] przed notariuszem A. B., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (aktualna nazwa: [...] sp. z o.o. z siedzibą w P.) sprzedała prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] na rzecz małżeństwa A. i R. K. do ich majątku wspólnego. Pełnomocnik Spółki, która pozostaje w sądowym sporze cywilnym z A. i R. K., nie przedłożył dokumentu, który potwierdzałby prawo dysponowania na cele budowalne działkami nr [...],[...] i [...], przyznane w umowie notarialnej użytkowania, umowie notarialnej użytkowania wieczystego, lub pisemnej umowie dzierżawy gruntu. Z akt sprawy wynika wprost, że Spółka nie jest posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości (czyli nie wykonuje pełni uprawnień właścicielskich). Z kolei prawem zarządu mogą się legitymować tylko państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej, a spółka z o.o. do tej kategorii nie należy. Pisemna zgoda właścicieli z dnia 26.08.2025r. na wyłączenie działek nr [...], [...] i [...] z produkcji rolnej pod projektowaną inwestycję budowlaną, nie daje Spółce statusu właściciela gruntu w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l. Tym samym Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. nie była legitymowana do złożenia wniosku o wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej w trybie art. 11 u.o.g.r.l. Z brzmienia przepisów art. 11 (zwłaszcza ust. la i ust. 5) oraz art. 12 ust. 1-4 u.o.g.r.l. wynika, że decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu wydawana jest na wniosek właściciela gruntu, a tylko w jednym przypadku może zostać wydana przez starostę z urzędu (art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.). Decyzja taka stanowi załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, co wskazuje że chodzi o postępowanie prowadzone z inicjatywy właściciela gruntu. Wobec powyższego Starosta [...] nie mógł swojej decyzji z dnia 4 grudnia 2025r. wydać z urzędu, gdyż mógł działać wyłącznie na wniosek właściciela gruntu, o którym mowa w art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l. Zostało wyżej wykazane, że Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o wyłączenie działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], z produkcji rolnej. Tym samym Starosta [...] nie miał kompetencji do wydania merytorycznej decyzji w sprawie o wyłączenie działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], z produkcji rolnej. Prawidłowo działający organ I instancji powinien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Ponieważ doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, który nie miał do tego kompetencji, dlatego decyzja Starosty [...] z dnia 4 grudnia 2025r. podlegała uchyleniu w zaskarżonej części, a postępowanie pierwszej instancji umorzeniu w części, co do której wniesiono odwołanie. Nadto organ odwoławczy wskazał, że nie podejmuje działań z urzędu, lecz tylko na skutek wniesionego odwołania od decyzji. Ponieważ odwołanie zostało złożone tylko co od punktu 1 sentencji decyzji Starosty [...], dlatego Kolegium orzekało tylko w zakresie odmowy zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu ornego klasy Illb o powierzchni 0,2478 ha w granicach działek nr [...], nr [...] i nr [...]. W pozostałym zakresie decyzja Starosty [...] stała się ostateczna. Poza tym organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zarzuty pełnomocnika Spółki dotyczące meritum sprawy są chybione. Organ przypomniał, iż Rada Miasta i Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] z dnia 27 marca 2024 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu ogólnego gminy [...]. Procedura uchwalenia planu ogólnego nie została zakończona na dzień rozpatrywania odwołania od decyzji Starosty [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 570/23, rozstrzygnął, że decyzja Burmistrza [...] z dnia 6 kwietnia 2011 r., znak [...], wydana z naruszeniem prawa, nie spowodowała zmiany przeznaczenia działek nr [...], [...] i [...] oraz innych działek jako gruntu rolnego. W decyzji Burmistrza [...] z 6 kwietnia 2011 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z garażami na działkach oznaczonych jako: nr [...], [...], [...] i [...] (oznaczenie sprzed podziału geodezyjnego), obręb [...]. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dalej u.o.g.r.l., wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Wedle danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz na mapie glebowo-rolniczej, w granicach działek ewidencyjnych nr [...], [...] i nr [...], ark. mapy 2, obręb [...], znajduje się użytek rolny — grunty orne klasy Illb o powierzchni 0,2478 ha z zamiarem przeznaczenia pod budowę domów jednorodzinnych dwukondygnacyjnych dwulokalowych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu od 24 września 2023 r.). Przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. został zmieniony przez art. 14 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) zmieniającej ustawę z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dniem 24 września 2023 r. Wprowadzone zmiany oznaczają, że użytki rolne klas I-III w celu zmiany ich przeznaczenia wymagają uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Od 24 września 2023 roku istnieje także drugi sposób odrolnienia gruntów — polega on na wyznaczeniu obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy (art. 13a ust. 4 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Zmiany w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynikają z art. 14 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Wedle uzasadnienia projektu ustawy — Sejm IX druk nr 3097: "Plan ogólny gminy wskaże tereny uzupełnienia zabudowy. Tereny zostaną wyznaczone na precyzyjnie ustalonych zasadach wyznaczania w zbliżeniu do już istniejącej zabudowy. Ma to na celu umożliwienie wypełnienia luk między istniejącymi zabudowaniami, a jednocześnie ograniczenie rozlewania się zabudowy na inne tereny, w tym grunty rolnicze klas I-III. Z uwagi na rolę, jaką pełnić będzie obszar uzupełniania zabudowy, a także sposób jego wyznaczania, który uniemożliwi wyznaczanie nadmiernych powierzchni, zrezygnowano z dotychczasowych zapisów dotyczących wyznaczania obszaru zwartej zabudowy oraz konieczności uzyskiwania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, jeśli będą one położone na obszarze uzupełnienia zabudowy. W związku z tym uchylono definicje z art. 4 pkt 29 i 30 oraz zmodyfikowano treść art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Wskazano 60-dniowy termin, w jakim musi być wydana zgoda na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. W praktyce pozwoli to na skrócenie procedury opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co będzie korzystne zarówno dla inwestorów jak i samorządów sporządzających opracowania." Dla rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma okoliczność, że grunty wchodzące w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...] i nr [...], ark. mapy 2, obręb [...], zgodnie z nieobowiązującym obecnie miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 lutego 1993 roku Nr [...] (publikowana w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]), który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 roku, stanowiły obszar oznaczony jako tereny rolne. W wyniku tego przedmiotowe grunty nie uzyskały zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Burmistrz [...] poinformował, że zgoda, o której mowa w art. 7 u.o.g.r.l. aktualnie wydawana jest tylko w procedurze sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego w dniu 25 października 2017 roku Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] w rejonie ul. [...]. Procedura opracowywania projektu wskazanego wyżej planu miejscowego jest w toku. Uwzględnić należy, że na podstawie art. 14 pkt 2 lit. a ustawy nowelizującej, a mianowicie ustawy z 27 marca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), zmieniona została także treść art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Przepis ten stanowi, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji stanowił, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części). W odniesieniu do sytuacji określonej w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. (w aktualnym brzemieniu), brak jest przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej. Zasadniczo więc należałoby zastosować przepis art. 7 ust. 2 i ust. 2a w brzmieniu znowelizowanym. Zasada bezpośredniego działania nowego prawa oznacza, że orzekające w sprawie organy uwzględniają stan faktyczny i prawny obowiązujący w chwili wydawania rozstrzygnięcia. Źródłem tej zasady jest w szczególności zasada legalizmu, mająca oparcie nie tylko w art. 6 i 7 k.p.a., ale przede wszystkim w art. 7 Konstytucji RP. Na obowiązywanie zasady aktualności wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSIC 313/07; wyrok TI Konkludując, zasadnie Starosta [...] uznał w niniejszej sprawie, że wobec braku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolne dla gruntu klasy III, objętego zamiarem inwestycyjnym - nie jest na obecnym etapie możliwa realizacja inwestycji wykluczającej rolne przeznaczenie tego terenu. Nie ma też aktualnie możliwości realizacji tej inwestycji na podstawie wyjątku uregulowanego w ust. 2a art. 7 u.o.g.r.l. w brzmieniu sprzed nowelizacji, skoro przepis ten już nie obowiązuje. Zauważyć należy, że przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wymaga ustalenia przez organ uzgadniający, czy teren inwestycji położony jest "na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) nie definiuje wprost pojęcia "obszaru uzupełnienia zabudowy". W art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a tej ustawy jest mowa o tym, że w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, walorów przyrodniczych przestrzeni, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy. Uzupełnienie zabudowy powinno zatem zmierzać do koncentracji zabudowy, jej scalenia, a nie prowadzić do rozproszenia. Stosownie do art. 13a ust. 4 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w planie ogólnym można określić obszary uzupełnienia zabudowy. Art. 13m ust. 1 u.p.z.p. zawiera delegację ustawową do wydania rozporządzenia określającego sposób wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy. Uwzględnić trzeba, że at. 13a i 13 m u.p.z.p. zostały dodane tą samą nowelą, która zmieniła brzmienie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Zasadnie więc Starosta [...] uznał, że art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. odsyła do normatywnego pojęcia obszaru uzupełniania zabudowy, a ten co do zasady określany może być w treści planu ogólnego, który nie został jeszcze uchwalony dla Gminy [...]. Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu pełnomocnika Spółki w zakresie naruszenia art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 64 ust. 2 ww. ustawy, do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Wskazać jednak należy, że przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie odnosi się wprost do planu ogólnego gminy, a do obszaru uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Już w świede wykładni językowej na gruncie niniejszej sprawy nie istnieje możliwość uwzględnienia postanowień Studium. Zgodnie z treścią art. 65 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r., studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Wskazać wypada jednak, że wśród elementów uwzględnianych i określanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 10 u.p.z.p. sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r.) ustawodawca nie wskazał “obszarów uzupełnienia zabudowy". Pojęcie "obszarów uzupełnienia zabudowy" zostało wprowadzone ww. nowelizacją z 7 lipca 2023 r. Sposób wyznaczenia tych obszarów uregulowany został rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 maja 2024 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy (Dz. U. poz. 729). W rezultacie brak jest podstaw, by traktować wskazany przez stronę odwołującą się, określony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" jako "obszar uzupełnienia zabudowy" w rozumieniu art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Sprzeciwia się temu zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 362/25). Na podstawie art. 14 pkt 2 lit. a ustawy zmieniającej przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. uzyskał nowe brzmienie. Kolegium stanęło na stanowisku, że z dniem 24 września 2023 r. należy stosować art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu nadanym przez art. 14 pkt 2 lit. a ustawy zmieniającej, który stanowi, że: "Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W ocenie Kolegium oznaczało to, że od 24 września 2023 r. wyjątek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. będzie mógł zostać zastosowany dopiero po wejściu w życie planu ogólnego, który wyznaczy obszar uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Do tego czasu przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze będzie mogło nastąpić tylko w planie miejscowym (za zgodą właściwego ministra ds. rozwoju wsi). [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając wydaną w sprawie decyzję Kolegium w całości. W skardze zarzucono naruszenie I. naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 75 § 1 i art. 80, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez: 1. faktyczne nadanie wcześniejszym decyzjom wydanym w sprawie wyłączenia nieruchomości z produkcji rolnej charakteru wiążącego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji organu II instancji, mimo że zapadły one w odmiennym stanie prawnym i faktycznym, co prowadzi do bezpodstawnego rozszerzenia reguły powagi rzeczy osądzonej; 2. pominięcie zmiany stanu prawnego nieruchomości, w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, w której ustawodawca wprowadził nowa podstawę prawna do wyłączenia Nieruchomości z produkcji rolnej; 3. pominięcie zmiany stanu faktycznego nieruchomości, w wyniku przyjęcia przez Radę Miasta i Gminy [...] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] wraz ze zmianą obejmującą grunty miejscowości [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz część obrębów [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na zachód od trasy [...] gmina [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy w [...] Nr [...] z dnia 27 listopada 2024r., w którym nieruchomość oznaczona jest jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 4. niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności pominięcie w ocenie dowodów decyzji o warunkach zabudowy z 6 kwietnia 2011 r., znak: [...], która to decyzja pozostaje w obrocie, mimo (stwierdzonego) wydania jej z naruszeniem prawa, bowiem ze względu na upływ czasu nie może ona zostać uchylona; nadal wywołuje skutki prawne oraz pominięcie dokumentu w postaci zaświadczenia potwierdzającego przeznaczenie Nieruchomości na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w Studium; II. naruszenie przepisów prawa materialnego art.,11 ust.1 u.o.g.r.i.l. w zw. z art.28 k.p.a. poprzez interpretowanie nieistniejącej normy prawnej dot. zastrzeżenia uprawnienia do złożenia wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej wyłącznie na rzecz właściciela. III. naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l w zw. z art. 14 ust. 2 lit. a i art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 ze zm. - dalej ustawa nowelizująca) poprzez błędną wykładnię (właściwie brak zastosowania) art. 64 ust. 2 ustawy nowelizującej. Uzasadniając ten zarzut skarżący wskazał na treść art. 64 ust. 2 i art. 14 ust. 2 lit. a ustawy nowelizującej. Mając powyższe na uwadze skarżący podniósł, że organy I i II instancji były zobowiązane do zastosowania art. 64 ust. 2 ustawy nowelizującej i załatwienia sprawy na podstawie m.in. zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego zastosowana przez organy orzekające w sprawie wykładania art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w zw. z art. 14 ust. 2 i art. 64 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, godzi w zasadę racjonalności prawodawcy, który przywołane przepisy wprowadził tym samym aktem prawnym oraz stanowi bezpodstawne i bezprawne ograniczenie praw jednostki; Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Starostę. Ewentualnie, jeżeli Sąd uzna za zasadne jedynie zarzuty pkt II III petitum (naruszenie prawa materialnego) i uzna to za uzasadnione okolicznościami sprawy, skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty do załatwienia sprawy w sposób przez Sąd określony. Skarżący wniósł także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych - a także uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Tak rozpoznawana skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2026 r. uchylająca decyzję Starosty [...] z 4 grudnia 2026 r. w zaskarżonej części i umarzająca postępowanie I instancji w tej części ( w zakresie pkt 1) odmawiającego udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego — grunty orne klasy Illb o powierzchni 0,2478 ha wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, stanowiących część działek ewidencyjnych nr [...] (pow. 0,0477 ha) oraz część działki nr [...] (pow. 0,1001 ha), a także część działki nr [...] (pow. 0,1000 ha), ark. mapy 2, obręb [...], gmina [...]. W pkt 2 - niezaskarżonym tej decyzji , umorzono postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego - grunty orne klasy IVa o powierzchni 0,0523 ha wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, w granicach działki ewidencyjnej nr [...], ark. mapy 2, obręb [...], gmina [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać na wstępie należy, że orzekające w sprawie organy prawidłowo wypełniły obowiązki wynikające z treści: art. 75 § 1 i art. 80, art. 7 i art. 77 § 1 dokonując czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż dokonały czynności zmierzających do ustalenia, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o odmowie wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji użytku rolnego oznaczonego w ewidencji gruntów jako RIIIb, o powierzchni 0,2478 ha wytworzonego z gleb pochodzenia mineralnego, stanowiących część działek ewidencyjnych nr [...] (pow. 0,0477 ha) oraz części działki nr [...] (pow. 0,1001 ha), a także część działki nr [...] (pow.0,1000 ha), ark. mapy 2, obręb [...], gmina [...]. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zawierającym w pełni wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które skonstruowane zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] (częściowa aktualizacja), zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 17.02.1993 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz.[...]), który obowiązywał do dnia 31.12.2003 r., obecne działki nr [...] i nr [...] leżały na obszarze ujętym w wyżej wymienionym planie ogólnym jako tereny rolne. Przedmiotowe grunty nie uzyskały zgody właściwego ministra na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], który utracił moc na postawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić tylko w ramach procedury planistycznej. W dniu 25 października 2017 r. Rada Miasta i Gminy [...] podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] w rejonie ul. [...], jednak procedura ta nie została zakończona i nie uzyskano zgody ministra właściwego do spraw rolnictwa na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne. Starosta [...] wskazał w swojej decyzji, że obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], nie zmienia rolnego przeznaczenia działek nr [...], [...] nr [...], a jedynie projektuje kierunek zabudowy mieszkaniowej, którego realizacja wymaga wydania aktu prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do fragmentu działki nr [...] o pow. 0,0523 ha gdzie występuje grunt rolny RIVa pochodzenia mineralnego umorzono postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej, z uwagi na nie objęcie dyspozycją art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Decyzję o zezwoleniu na włączenie gruntu z produkcji rolnej wydaje się na wniosek właściciela, co wynika z art. 12 ust. 2-4 u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l. ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu to rozumie się przez to również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę. Z kolei jak stanowi art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l. wdanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). Decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 11 ust. 4a u.o.g.r.l.). Art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Starosta [...] pismem z dnia 13.08.2025r. wezwał pełnomocnika Spółki do przedłożenia dokumentu (np. umowy) potwierdzającego prawo do dysponowania działkami nr [...],[...] i [...]. W odpowiedzi pełnomocnik Spółki przedstawił pisemne oświadczenie z dnia 26 sierpnia 2025r. A. K. i R. K. zawierające zgodę na wyłączenie działek nr [...], [...] i [...] z produkcji rolnej pod projektowaną inwestycję budowlaną. A. K. i R. K. są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, a ich prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] Na mocy umowy notarialnej z dnia 18.08.2021r. rep A nr [...] sporządzonej w [...] przed notariuszem A. B., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (aktualna nazwa: [...] sp. z o.o. z siedzibą w P.) sprzedała prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] na rzecz małżeństwa A. i R. K. do ich majątku wspólnego. Pełnomocnik Spółki, która pozostaje w sądowym sporze cywilnym z A. i R. K., nie przedłożył dokumentu, który potwierdzałby prawo dysponowania na cele budowalne działkami nr [...], [...] i [...], przyznane w umowie notarialnej użytkowania, umowie notarialnej użytkowania wieczystego, lub pisemnej umowie dzierżawy gruntu. Z akt sprawy wynika wprost, że Spółka nie jest posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości (czyli nie wykonuje pełni uprawnień właścicielskich). Z kolei prawem zarządu mogą się legitymować tylko państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej, a spółka z o.o. do tej kategorii nie należy. Pisemna zgoda właścicieli z dnia 26.08.2025r. na wyłączenie działek nr [...], [...] i [...] z produkcji rolnej pod projektowaną inwestycję budowlaną, nie daje Spółce statusu właściciela gruntu w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l. Tym samym Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą, w P. nie była legitymowana do złożenia wniosku o wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej w trybie art. 11 u.o.g.r.l. Z brzmienia przepisów art. 11 (zwłaszcza ust. la i ust. 5) oraz art. 12 ust. 1-4 u.o.g.r.l. wynika, że decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu wydawana jest na wniosek właściciela gruntu, a tylko w jednym przypadku może zostać wydana przez starostę z urzędu (art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.). Decyzja taka stanowi załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, co wskazuje że chodzi o postępowanie prowadzone z inicjatywy właściciela gruntu. Tym samym Starosta [...] nie miał kompetencji do wydania merytorycznej decyzji w sprawie o wyłączenie działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], z produkcji rolnej (odmówiono udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego - grunty orne klasy Ill b). Prawidłowo działający organ I instancji powinien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Ponieważ doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, który nie miał do tego kompetencji, dlatego też decyzją Starosty [...] z dnia 4 grudnia 2025r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uchyliło decyzję w zaskarżonej części, a postępowanie pierwszej instancji umorzyło w części, co do której wniesiono odwołanie. Interes prawny może być wywodzony zarówno z prawa własności, jak i innych praw rzeczowych, ale także ze stosunków obligacyjnych. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zrównuje w zakresie uprawnień wywodzonych z tej ustawy właściciela z posiadaczem samoistnym, zarządcą, użytkownikiem wieczystym i dzierżawcą (art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l.). Każda więc osoba, która ma prawo do gruntu (niezależnie od źródła tego uprawnienia: ustawa, umowa, orzeczenie sądu, decyzja organu administracji), albo faktycznie nim włada jak właściciel, ma legitymację wynikającą z tej ustawy do żądania wydania jej zezwolenia na rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. Osoba ubiegająca się o wydanie decyzji w tym przedmiocie (art. 11 ust. 5 u.o.g.r.l.), czy osoba, która uzyskała już zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji (art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l.), jak też właściciel, który rezygnuje z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej (art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l.), to podmioty które swój status strony w tym postępowaniu mają osadzony w prawie powszechnie obowiązującym, i w granicach tego prawa mogą żądać działania organu. Na marginesie należy wskazać, że jak słusznie podkreślił organ odwoławczy przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. został zmieniony przez art. 14 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) zmieniającej ustawę z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dniem 24 września 2023 r. Wprowadzone zmiany oznaczają, że użytki rolne klas I-III w celu zmiany ich przeznaczenia wymagają uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Od 24 września 2023 roku istnieje także drugi sposób odrolnienia gruntów - polega on na wyznaczeniu obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy (art. 13a ust. 4 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Dla rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma okoliczność, że grunty wchodzące w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...] i nr [...], ark. mapy 2, obręb [...], zgodnie z nieobowiązującym obecnie miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 lutego 1993 roku Nr [...] (publikowana w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]), który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 roku, stanowiły obszar oznaczony jako tereny rolne. W wyniku tego przedmiotowe grunty nie uzyskały zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Burmistrz [...] poinformował, że zgoda, o której mowa w art. 7 u.o.g.r.l. aktualnie wydawana jest tylko w procedurze sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego w dniu 25 października 2017 roku Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] w rejonie ul. [...]. Procedura opracowywania projektu wskazanego wyżej planu miejscowego jest w toku. W ocenie Sądu, zatem do chwili uchwalenia w danej gminie planu ogólnego i określenia w nim obszarów uzupełnienia zabudowy skorzystanie z możliwości zmiany przeznaczenia gruntu rolnego w trybie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma zastosowania. Na marginesie należy wskazać, że z uwagi na fakt, że w sprawie nie został uchwalony przez Radę Miasta i Gminy [...] plan ogólny, to nie można przyjąć, że przyjęte kierunki rozwoju w studium uwarunkowań i ukształtowania terenu określone uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia 27 listopada 2024 r. stanowią dla danego terenu zabudowę uzupełniającą. Podsumowując, w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia norm prawa procesowego i materialnego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co oznacza, że sposób interpretacji, i zastosowanie norm prawnych przez organy administracyjne było poprawne, i nie można było stwierdzić naruszeń przepisów k.p.a., na które wskazano w skardze, ani innych, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami skarżącej, nie oznacza automatycznie jej wadliwości. Sąd nie stwierdziwszy podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji zobowiązany był na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalić.