III SA/Po 501/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lutego 2026 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 2 września 2025 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z 10 lutego 2026 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub organ II instancji) – po rozpatrzeniu odwołania M. S. – utrzymało w mocy odmowną decyzję o warunkach zabudowy nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 2 września 2025 r. ([...]). Zaskarżona decyzja SKO zapadła – jak wynika z jej uzasadnienia – w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Przywołaną wyżej decyzją z 2 września 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej: Burmistrz lub organ I instancji) odmówił M. S. (zwanemu dalej: Inwestorem lub Skarżącym) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (ark. mapy 1, obr. [...], gm. [...]), ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie: u.p.z.p.). Od tej decyzji odwołanie złożył Inwestor, który zarzucił błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Mianowicie organ I instancji za front terenu przyjął część działki, który bezpośrednio przylega do drogi wewnętrznej z nawrotką, o szerokości 36,0 m, podczas gdy, w ocenie Skarżącego, winien, uwzględniając specyfikę terenu objętego wnioskiem, wziąć pod uwagę całą szerokość działki, tj. 62,0 m. Nadto Skarżący podał, że najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 155,0 m od terenu inwestycji, a nie – jak wskazał w swej decyzji organ I instancji – w odległości 240,0 m. Skarżący podkreślił, że prawidłowe określenie granic obszaru analizowanego stanowi podstawowy i konieczny warunek dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza z 2.9.2025 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 10.2.2026 r. – SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że "zweryfikowało sprawę pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Następnie, przytoczywszy treść art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w aktualnym brzmieniu, SKO stwierdziło, że z analizy załącznika graficznego z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego wynika, że szerokość frontu terenu wynosi 36,0 m, a zatem jej trzykrotność wynosi 108,0 m, co oznacza, że organ I instancji wyznaczył obszar w odległości minimalnej, co jest zgodne z ww. przepisem. Zarazem z ustaleń analizy wynika, że w obszarze analizowanym nie występuje jakakolwiek zabudowa. Zatem – według SKO – organ I instancji słusznie przyjął, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy, a tym samym nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. zostały spełnione. Odnosząc się do treści odwołania, SKO stwierdziło, że w tej sprawie prawidłowo wyznaczono obszar podlegający analizie, a sporządzona przez uprawnioną osobę analiza architektoniczno-urbanistyczna w sposób wystarczający przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie, co stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Zarazem zaznaczyło, że organ właściwy w sprawie warunków zabudowy może rozszerzyć granice obszaru analizowanego, jednakże niedopuszczalne jest poszerzanie w celu znalezienia zabudowy podobnej do planowanej. W przedmiotowej sprawie najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 180,0 m (działka nr [...]), a zatem znacznie dalej niż trzykrotność szerokości frontu. SKO zaakcentowało, że w obecnym stanie prawnym "front terenu", jako podstawa do wyznaczenia obszaru podlegającego analizie w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, to część granicy działki budowlanej przylegająca do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, czyli – część granicy działki budowlanej będąca jednocześnie granicą działki drogowej. Jeżeli zatem główny wjazd na działkę budowlaną przewidziano z istniejącej lub projektowanej drogi wewnętrznej, to "front terenu", określający wielkość obszaru analizowanego, stanowi wspólna granica działki budowlanej i działki drogowej od strony głównego wjazdu na działkę budowlaną. Z treści art. 61 ust. 5a zdanie drugie u.p.z.p., wynika ponadto, że "przyleganie" części granicy działki budowlanej do drogi publicznej lub wewnętrznej (z której odbywa się główny wjazd na działkę) jest równoznaczne ze wspólną granicą działki budowlanej i działki drogowej. W ocenie SKO, organ I instancji prawidłowo przyjął szerokość frontu terenu, czyli tę część, która przylega do drogi wewnętrznej. Natomiast fragment, o którym mówi Skarżący, przylega do granicy sąsiedniej działki nr [...], a nie do drogi wewnętrznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, Inwestor – zarzuciwszy naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, powtarzając in extenso argumenty przedstawione wcześniej w odwołaniu. Podsumowując kwestię określenia szerokości frontu w przedmiotowej sprawie, Skarżący wskazał, że w przypadku, gdy droga przylega do boku działki prostopadle, za front uznać należy całą szerokość działki, a nie tylko ten jej odcinek, który bezpośrednio przylega do drogi i odpowiada jej szerokości (por. np. wyroki WSA: z 2.6.2011 r., IV SA/Wa 650/11; z 16.3.2010 r., II SA/Łd 787/09). W konkluzji stwierdził, że już sama konieczność ponownego, prawidłowego określenia obszaru analizowanego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji organów I i II instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2026 r. nie stawił się nikt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10 lutego 2026 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 2 września 2025 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie działki nr ewid. [...] (ark. mapy 1, obr. [...], gm. [...]). Weryfikację legalności tych decyzji należy rozpocząć od ustalenia właściwego stanu prawnego, który powinien znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Godzi się bowiem zauważyć, że same organy administracji I i II instancji nie były w tej materii zgodne. Wprawdzie oba te organy powołały się w swych decyzjach na przepis art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm.; w skrócie: u.p.z.p.) – który został: - do tej ustawy dodany z dniem 3 stycznia 2022 r. przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986; w skrócie: zm.u.p.z.p.2021); - zmieniony z dniem 24 września 2023 r. przez art. 1 pkt 55 lit. e ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688; w skrócie: zm.u.p.z.p.2023); - powtórnie zmieniony z dniem z dniem 7 maja 2025 r. przez art. 1 pkt 9 lit. b ustawy z dnia 4 kwietnia 2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 527; w skrócie: zm.u.p.z.p.2025), – jednak Burmistrz wskazał na pierwotne brzmienie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (w jakim ten przepis został dodany z dniem 3.1.2022 r.), z kolei SKO na jego wersję obowiązującą od 24.9.2023 r. W związku z tym godzi się zauważyć, że – jak wynika z uzasadnienia decyzji Burmistrz z 2.9.2025 r. oraz akt administracyjnych sprawy – postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku Inwestora datowanego na 7 grudnia 2020 r. (następnie zmienianego), który wpłynął do organu I instancji w dniu 17 grudnia 2020 r. Tymczasem zgodnie z: - art. 4 zm.u.p.z.p.2021 – "Do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [tj. zm.u.p.z.p.2021], stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 [tj. u.p.z.p.] w brzmieniu dotychczasowym." - art. 59 ust. 1 zm.u.p.z.p.2023 – "Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [tj. zm.u.p.z.p.2021], stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 [tj. u.p.z.p.] w brzmieniu dotychczasowym." Wszystko to prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie powinny były znaleźć zastosowanie przepisy art. 61 u.p.z.p. w brzmieniu właściwym na dzień wniesienia wniosku – tj. zgodnym z tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2021 r. poz. 741 – a więc w szczególności bez ust. 5a (a także, od razu dodajmy, bez pkt 6 w art. 61 ust. 1). Konsekwentnie, w kontrolowanej sprawie powinny były znaleźć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w brzmieniu pierwotnym (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie MI, w skrócie: rozp.MI). Organ I instancji trafnie przywołał ww. rozporządzenie w podstawie prawnej swej decyzji. Natomiast SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie stwierdziło, że "zweryfikowało sprawę pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami", za które uznało m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116; dalej: rozporządzenie MRiT, w skrócie: rozp.MRiT). Już z przywołanych wyżej względów – rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji na gruncie rozbieżnie, a zarazem nieprawidłowo, ustalonego stanu prawnego – decyzje tych organów nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Decyzje te okazały się wadliwe w stopniu istotnym także z tego względu, że organy obu instancji błędnie uznały, iż w wyznaczonym w tej sprawie obszarze analizowanym nie znajduje się żadna zabudowa – co było wynikiem niezasadnego pominięcia przez organy, zabudowy znajdującej się wprawdzie na działkach, które "przecina" granica obszaru analizowanego, ale położonej po drugiej stronie tej granicy, tj. formalnie poza wytyczonym obszarem analizowanym. Jak to ujął organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji (na s. 3): "Na działkach zaliczających do obszaru analizowanego, tj. o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] zlokalizowana jest zabudowa, jednak znajduje się ona poza granicami wyznaczonego obszaru analizowanego". Tymczasem zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – które to stanowisko Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym (por. wyroki NSA: z 30.6.2017 r., II OSK 2726/15; z 25.9.2019 r., II OSK 2359/18; z 15.6.2023 r., II OSK 2194/20; z 10.3.2026 r., II OSK 2333/23; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie: CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się z kolei do w najwyższym stopniu spornej pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowego kwestii – tj. prawidłowego określenia frontu terenu/działki, którego szerokość (jej trzykrotność) powinna stanowić podstawę wyznaczenia granic obszaru analizowanego w kontrolowanej sprawie – należy stwierdzić na wstępie, że w tym przypadku organy administracji całkowicie błędnie oparły swe rozważania na przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i zawartej w nim definicji legalnej "frontu terenu". Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, przepis ten w ogóle nie powinien był znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie, zaś wytyczenia obszaru analizowanego (a w konsekwencji także: ustaleń w zakresie wskaźników i parametrów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu) należało dokonać w oparciu o przepisy rozporządzenia MI (w pierwotnym brzmieniu). W myśl § 3 rozp.MI w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Zwraca uwagę, że w referowanym stanie prawnym – właściwym dla kontrolowanej sprawy – prawodawca nie posłużył się pojęciem "frontu terenu" (rozumianym, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., jako "część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę"), lecz określeniem "frontu działki". Jednocześnie w § 2 pkt 5 rozp.MI wiążąco wyjaśnił, że ilekroć w tym rozporządzeniu jest mowa o "froncie działki", należy przez to rozumieć "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę". Na gruncie przywołanego § 2 pkt 5 rozp.MI, dla analogicznych, jak niniejsza, sytuacji – tj. gdy dostęp do drogi publicznej jest zapewniany przez drogę wewnętrzną (tu: drogę wewnętrzną z nawrotką) dochodzącą (przylegającą) prostopadle do boku inwestowanej działki (tu: dz. nr ewid. [...]) – w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wypracowane trafne stanowisko, w świetle którego w takim przypadku za szerokość "frontu działki", stanowiącą podstawę do wyznaczenia granic obszaru analizowanego, należy uznać całą szerokość danego boku działki (tu: 62 m), a nie tylko tego jego odcinka, który bezpośrednio przylega do drogi (tu: 36 m) i odpowiada szerokości tej drogi (por. przywołane w skardze wyroki WSA: z 16.3.2010 r., II SA/Łd 787/09; z 2.6.2011 r., IV SA/Wa 650/11). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości 500 zł. Ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ lokalizacyjny uwzględni wiążące (zgodnie z art. 153 p.p.s.a) uwagi, wskazania i oceny prawne wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, i przyjmie za podstawę prawną swych czynności wyjaśniających, a następnie swego rozstrzygnięcia, właściwie ustalony stan prawny. W szczególności prawidłowo wyznaczy (a następnie zbada) obszar analizowany, jak tego wymagają przepisy rozporządzenia MI, rozumiane oraz stosowane w sposób wskazany w uzasadnieniu niniejszego wyroku.