III SA/Po 497/18

Dnia 17 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi J. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] maja 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oddala skargę

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia 12 grudnia 2016 r., o nr [...] o odmowie umorzenia należności J. L. z tytułu nieopłaconych składek. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Z analizy zebranego materiału dowodowego wynikało też, że w sprawie nie wystąpiły uzasadnione przypadki pozwalające na umorzenie należności z uwagi na sytuację majątkową i osobistą skarżącego. Po wniesieniu od w/w orzeczenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r. o sygn. III SA/Po 548/17 uchylono zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że organ dokonał oceny dowodów nie złożonych w przedmiotowym postępowaniu i w związku z tym dokonane ustalenia nie mogły być prawidłowe. Ponadto nie dokonano analizy sprawy pod kątem ewentualnego przedawnienia zobowiązań. W ponownym postępowaniu Sąd nakazał ocenę materiału dowodowego dotyczącego skarżącego i na jego podstawie na nowo ustalenie stanu faktycznego oraz rozpatrzenie wniosku strony o umorzenie. Decyzją z dnia 7 marca 2018 r., o nr [...] organ na mocy art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 30, art. 83b ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – O systemie ubezpieczeń społecznych odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, a także odmówił na mocy art. 61 a § 1 Kpa w zw. z art. 28 ust. 3a, art. 83 b ust. 1 u.s.u.s wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W uzasadnieniu wskazano, że z treści art. 30 u.s.u.s wynika, iż do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, na podstawie którego ZUS umarza należności. W konsekwencji Zakład nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 3a u.s.u.s w uzasadnionych przypadkach możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami tych składek, gdy są one całkowicie nieściągalne. Jednakże w odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, które figurują na koncie płatnika składek, przepis ten nie ma zastosowania, więc organ na mocy art. 61 a § 1 Kpa zobligowany jest odmówić wszczęcia postępowania także w zakresie tych składek. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła w nim, że została ona wydana z naruszeniem art. 6, 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3, art. 107 § 1 pkt 5 Kpa oraz art. 11 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 16 września 2011 r – o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców w zw. z art. 27 ust. 1 R.O.O.U. Wskazano w nim, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niewyczerpujące, bowiem organ nie wskazał, za jakie osoby ubezpieczony nie uiścił składek, a strona od lat nie zatrudnia pracowników. Ponadto nigdy nie składał wniosku o umorzenie składek objętych zaskarżoną decyzją, a w decyzji pominięto zapisy wyżej wymienionej ustawy z dnia 16 września 2011 r. Decyzją z dnia 29 maja 2018 r., o nr [...] utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że w odniesieniu do których składek nie może na mocy art. 30 u.s.u.s prowadzić postępowania oraz dlaczego składki za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika nie podlegają rozpoznaniu w oparciu o art. 28 ust. 3 a ustawy- O systemie ubezpieczeń społecznych. Cytując kolejne nowelizacje ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych tj. z dnia 18 grudnia 2002 r – O zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 241, poz. 2074 ze zm.) oraz dnia 20 kwietnia 2004 r. – o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 121 poz. 1264), a także ustawy z dnia 16 września 2011 r. – O redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378) organ uznał, że należności od 01/2008 do 03/2008, 09/2001, od 04/2008 do 07/2008, 08/2008,09/2008, od 10/2008 do 11/2008 nie uległy przedawnieniu w związku z zawieszeniem biegu przedawnienia z uwagi na trwające postępowania egzekucyjne. Strona skorzystała z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze reprezentowana przez pełnomocnika podniosła, że organ rentowy z niewiadomych przyczyn pozornie wydzielił część składek na ubezpieczenie społeczne, czyli w sposób nieuprawniony rozszerzył przedmiot prowadzonego postępowania. Ponadto w stosunku do składek wskazanych w decyzji nie toczy się postępowanie egzekucyjne. Nie wskazano też, za jakie osoby ubezpieczony nie uiścił składek. Skarżący dodał, że nie rozumie treści decyzji i nie ma obowiązku domyślania się jej. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy tego, czy organ w sposób uprawniony odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż skarżący wnioskiem z dnia 12 listopada 2016 roku zainicjował postępowanie dotyczące umorzenia postępowania w sprawie zaległości "po prowadzonej działalności gospodarczej". Nie wskazano w nim ani rodzaju składek ani okresów zalegania ze składkami, nie doprecyzowano też ich w toku postępowania. W związku z tym Zakład mógł i powinien przystąpić do merytorycznego rozpoznania na podstawie dokumentów zgromadzonych z urzędu, takich jak: informacja o stanie należności. Z informacji sporządzonej 18.10.2016 r. i 07.02.2018 r. wynika, że wśród rodzajów należności były również zaległości za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, jak i za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W związku z treścią wniosku wydzielenie tego rodzaju składek nie było "pozorne", ale było następstwem rozpoznania żądania strony. Kwestie związane z podleganiem ubezpieczeniom społecznym, ubezpieczeniu zdrowotnemu, ubezpieczeniu na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych określają przepisy ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13.X.1998 – O systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2017.1718 t. j.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 – 4. Stosownie do art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 30 u.s.u.s. ustawa zaś stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Z przytoczonej regulacji prawnej wynika zatem, że mogą być umarzane wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (ustawową definicję płatnika składek ustawodawca podał w art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie, w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, finansowanych przez samych pracowników. Podobne stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 461/13, w którym wskazał, że wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s., oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Rola jaką pełni pracodawca będący płatnikiem składek finansowanych przez ubezpieczonych wyklucza powoływanie się przez niego na własną trudną sytuację majątkową jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z egzekwowania składek, których realny ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że zasadnie organ uznał, iż w przypadku składek finansowanych przez osoby niebędące ich płatnikami ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości ich umorzenia. Także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy tylko i wyłącznie ubezpieczonych będących płatnikami i tylko w zakresie składek opłacanych na ich własne ubezpieczenie (zob. J. Wantoch – Rekowski, Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, pod red. J. Wentocha – Rekowskiego, Toruń Warszawa 2007 s. 220). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 października 2006 r. sygn. III UK 84/06 (OSNP 2007, nr 19-20, poz. 287) wyjaśnił, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy wyraźnie należności składkowych "ubezpieczonych", tj. ich własnych obciążeń z tego tytułu. Rozporządzenie wykonawcze z dnia 31 lipca 2003 r. wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. już w § 1 precyzuje, że określa szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek. W § 2 rozporządzenie definiuje na swój użytek pojęcie "należności z tytułu składek", jako należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami. To właśnie te należności Zakład może umorzyć, jeżeli zobowiązany wykaże, że ich opłacenie pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przy powołanym brzmieniu przepisów prawa nie ma żadnej wątpliwości, że w oparciu o te regulacje, pomimo braku całkowitej nieściągalności, mogą być umarzane tylko składki ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami. Zatem słusznie organ stwierdził, że nie ma podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego, na podstawie m. in. art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 83b ust. 1 u.s.u.s, a także na podstawie art. 61 a § 1 Kpa w zw. z art.28 ust. 3a. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na podstawie art 61 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 83b u.s.u.s. jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Z powyższego wynika zatem, że w przypadku stwierdzenia przez organ, iż zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, Zakład wydaje decyzję w tym przedmiocie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się też do kwestii przedawnienia tych należności. Wyjaśniono stronie, że w niniejszym postępowaniu termin przedawnienia został wydłużony o okres prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wskazano poszczególne okresy zaległości i przyczyny przerwania biegu przedawnienia z uwzględnieniem nowelizacji przepisów o przedawnieniu. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.