III SA/Po 419/16

Dnia 20 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej sprawy ze skargi Gminy x na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia zmieniającego uchwałę w sprawie uchwalenia budżetu gminy oddala skargę

Uzasadnienie. Zarządzeniem z dnia [...] 2016 r. dokonano zmiany uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]2015 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy na rok 2016 poprzez dokonanie przesunięć w wydatkach między rozdziałami, paragrafami klasyfikacji budżetowej oraz poprzez zmniejszenie rezerwy ogólnej o kwotę [...] zł z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł poprzez rozdysponowanie jej na wydatki bieżące. Zarządzenie wydał Zastępca Burmistrza Miasta działający z upoważnienia Burmistrza. Zostało ono opatrzone podpisem Zastępcy Burmistrza Miasta z upoważnienia Burmistrza. Uchwałą z dnia [...]Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność powyższego zarządzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium RIO wskazało, że w toku wykonywania budżetu organ wykonawczy gminy może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu wyłącznie w zakresie określonym w art. 257 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Ustawowe uprawnienia organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie może być dodatkowo rozszerzone przez organ stanowiący na podstawie art. 258 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Organ wykonawczy może ponadto dysponować rezerwami budżetu ( art. 222 ust. 4 ustawy o finansach publicznych ). Kolegium RIO podkreśliło, że zgodnie z art. 2 pkt. 2 w.w. ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego rozumie się przez to również wójta, burmistrza, prezydenta. Organem wykonawczym gminy w myśl art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wójt ( burmistrz, prezydent miasta ). Organ ten kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wynika to z art. 31 u.s.g. rozróżniającego prowadzenie bieżących spraw gminy od jej reprezentowania. Prowadzenie spraw gminy odnosi się do sfery stosunków wewnętrznych, a prawo reprezentowania oznacza kompetencję do dokonywania w imieniu gminy czynności prawnych wobec osób trzecich ze skutkiem dla gminy. Organ nadzorczy stwierdził ponadto, że ustawowe upoważnienie do dokonywania zmian w budżecie udzielane jest wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) jako organowi wykonawczemu gminy, a nie jako kierownikowi urzędu, przy pomocy którego wykonuje on zadania. Dalej Kolegium RIO wskazało m. in., że przywołany w wyjaśnieniu Burmistrza przepis art. 33 ustawy o samorządzie gminnym ( dalej u.s.g. ) stanowi, że - Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy ( ust. 1 ), -organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny nadawany przez wójta w drodze zarządzenia ( ust. 2 ), - Kierownikiem urzędu jest wójt ( ust. 3 ), - Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy ( ust. 4 ). Powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji, a podmiot na rzecz którego nastąpiła dekoncentracja nie staje się organem, działa zawsze w jego imieniu. A skoro tak, to omawiany przepis należy interpretować w aspekcie art. 31 u.s.g., z mocy którego wójt ( burmistrz, prezydent miasta ) ma kompetencje do kierowania "bieżącymi sprawami gminy", w tym więc zakresie może on powierzyć przypisane mu kompetencje swojemu zastępcy. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru stwierdził, że art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do delegowania przypisanych wójtowi (tu Burmistrzowi) kompetencji do dokonywania zmian w budżecie na zastępcę burmistrza. Zdaniem Kolegium RIO w zakresie pojęcia "sprawy bieżące" nie mieści się dokonywanie przez organ wykonawczy zmian budżetu. Kolegium Izby zaznaczyło też, że zgodnie z treścią Wyjaśnień Burmistrza nie zachodził żaden przypadek wymieniony w art. 28 u.s.g. i podkreśliło, że prezentowane przez Kolegium stanowisko ma odzwierciedlenie w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt I SA/Po 1300/15. Z uwagi na istotne naruszenie prawa należało wyeliminować zarządzenie z dnia [...]z obrotu prawnego, jako podjęte przez nieuprawnioną osobę. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym Gmina, działająca przez Burmistrza Miasta, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, w której domagała się uchylenia uchwały [...]oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale Kolegium RIO zarzucono : 1) rażące naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 4, art. 31 i art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) w związku z art. 257 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) poprzez ich błędną interpretację sprowadzającą się do przyjęcia, że Zastępca Burmistrza działając z upoważnienia i w imieniu Burmistrza nie może wprowadzić zmian w uchwale budżetowej gminy 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że Burmistrz delegował przysługujące mu kompetencje do dokonywania zmian w budżecie gminy na Zastępcę, gdy w rzeczywistości doszło jedynie do zdekoncentrowania zadań Burmistrza tj. Zastępca Burmistrza wprowadził zmiany w uchwale budżetowej w imieniu samego Burmistrza. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że przekazanie określonej sprawy innemu podmiotowi nie prowadzi do delegowania na inny podmiot kompetencji, lecz jedynie do dekoncentracji kompetencyjnej w zakresie uprawnień wykonawczych burmistrza. Zastępca Burmistrza wykonuje określone obowiązki w imieniu nie swoim, ale wyłącznie w imieniu Burmistrza. Zdaniem skarżącej nie było przeszkód by zarządzenie zostało podpisane przez Zastępcę Burmistrza w ramach udzielonego mu upoważnienia na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g. W skardze powołano się na wyrok WSA w Poznaniu z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Po 1753/15. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. W ocenie Kolegium Izby ustawodawca w ustawie o finansach publicznych nie przewidział możliwości dekoncentracji przez Burmistrza swoich uprawnień jako organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby, w tym na swojego zastępcę. Uprawnienie takie, w ocenie organu nadzoru, nie wynika również z ustawy o samorządzie gminnym. Powierzenie określonych spraw zastępcy wójta należy rozumieć w kontekście uprawnień do kierowania urzędem, a więc w kontekście wypełniania funkcji organu wykonawczego. Wskazano też, że od wyroku WSA w Poznaniu w sprawie I SA/Po 1753/15 Kolegium wniosło skargę kasacyjną do NSA. Na rozprawie pełnomocnicy stron wnosili i wywodzili jak dotychczas. Prokurator Prokuratury Regionalnej, który zgłosił swój udział w sprawie, wniósł o oddalenie skargi, podzielając w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale Kolegium RIO, wskazując również na wyrok w sprawie o sygn. akt I SA/Po 1300/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...]stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ powyższa uchwała Kolegium Izby nie narusza prawa – nie jest dotknięta uchybieniami wymagającymi jej wzruszenia. Na wstępie zaznaczyć należy, że kwestią sporną była ocena, czy Burmistrz Miasta mógł upoważnić Zastępcę Burmistrza do wydania/podpisania Zarządzenia z dnia [...]w sprawie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy na rok 2016. W uzasadnieniu skarżonej uchwały Kolegium RIO wyjaśniło, że zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j. – Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.) wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Prowadzenie spraw gminy przez zastępcę burmistrza odbywa się jednak "w imieniu burmistrza", co nakazuje interpretować omawiany przepis w aspekcie art. 31 u.s.g. Na mocy tego ostatniego przepisu burmistrz ma kompetencję do kierowania "bieżącymi sprawami gminy", w tym więc zakresie może on powierzyć przypisane mu kompetencje swojemu zastępcy. Powierzenie kompetencji oznacza dekoncentrację kompetencji. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru stwierdził, że art. 33 ust. 4 u.s.g. nie może stanowić podstawy do delegowania przypisanych burmistrzowi kompetencji do dokonywania zmian w budżecie na zastępcę burmistrza. W opinii Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę pogląd ten znajduje uzasadnienie w obowiązujących normach prawnych. W tym zakresie skład orzekający podziela w pełni stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt I SA/Po 1300/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo ), w którym stwierdzono kategorycznie, że |zastępca burmistrza nie ma kompetencji do dokonywania w toku wykonywania budżetu zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki | |samorządu terytorialnego tak jak sam burmistrz. | |W myśl art. 257 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r poz. 885 zez zm.) dalej u.f.p. , w toku wykonywania | |budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu:| |1) dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych jednostek | |samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych; | |2) wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian wydatków na uposażenia i | |wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; | |3) wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na | |uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; | |4) dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego związanych ze zwrotem dotacji otrzymanych z budżetu państwa lub innych jednostek | |samorządu terytorialnego. | |Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.f.p. ilekroć w ustawie jest mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to również | |wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. | |Organem wykonawczym w gminie stosownie do zapisu art. 26 ust 1 u.s.g. jest wójt ( burmistrz, prezydent miasta ). Wójt ( burmistrz, | |prezydent miasta ) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust.1 u.s.g.). Wójt ( | |burmistrz, prezydent miasta ) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz ( art. 31 u.s.g.). | |Bezspornym jest, że Burmistrz Miasta ( jako zarząd jednostki samorządu terytorialnego ) mógł wydać zarządzenie w sprawie zmiany uchwały | |budżetowej na rok 2016, ale zarządzenie [...] w imieniu burmistrza podpisał ( wydał ) zastępca burmistrza. | |Stosownie do art. 26a u.s.g istnieje możliwość wyznaczenia zastępcy burmistrza. WSA w Poznaniu w sprawie I SA/Po 1300/15 rozważał, czy | |pełnienie stanowiska zastępcy burmistrza daje z mocy samego prawa uprawnienia analogiczne jak uprawnienia samego burmistrza i powołując się| |na stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 2010r. w sprawie I PK 155/10 ( LEX nr 738397) stwierdził, że | |na to pytanie należy udzielić negatywnej odpowiedzi. | |Regulacje ustawy o samorządzie gminnym nie przyznają zastępcy burmistrza żadnych samodzielnych kompetencji. Zatem racje ma Kolegium Izby | |Obrachunkowej, że zastępca burmistrza nie może dokonywać zmian w budżecie. To zadanie z mocy prawa zostało przypisane organowi wykonawczemu| |(tu samemu Burmistrzowi). | |W u. f. p. ustawodawca nie przewidział możliwości scedowania swoich uprawnień jako organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie na | |inne osoby, w tym na zastępcę burmistrza. Z treści art. 2 pkt 2 u.f.p. wynika wyraźnie, że ilekroć w ustawie jest mowa o zarządzie | |jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Słowniczek nie wymienia | |natomiast ich zastępców. Uprawnienie do dokonywania zmian w budżecie gminy nie wynika również z u.s.g. Zgodnie z art. 33 ust. 4 u.s.g. | |wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. W cytowanym już wcześniej | |wyroku WSA w Poznaniu stwierdził jednak, że dotyczy to wyłącznie spraw związanych z kierowaniem urzędem i z tym stanowiskiem, prezentowanym| |także przez RIO, należy się zgodzić. | |Podstawa prawna do działania dla Zastępcy Burmistrza w niniejszej sprawie nie mogła więc wynikać z art. 33 ust. 4 u.s.g., który należy | |interpretować w aspekcie art. 31 u.s.g. ( wójt kieruje bieżącymi sprawami ). Rację ma bowiem RIO, że dokonywanie zmian w budżecie gminy | |nie mieści się w definicji kierowania bieżącymi sprawami gminy. Ustawodawca w u.s.g. nie zdefiniował terminu "sprawy bieżące", ale są to | |sprawy, jak prawidłowo wskazano w skarżonej uchwale, w szczególności o rutynowym charakterze, dużej częstotliwości, niewielkim znaczeniu ( | |brak istotnego wpływu na gospodarkę gminy ), wymagające natychmiastowego załatwienia. | |To burmistrz ma kompetencje do kierowania bieżącymi sprawami gminy i tylko w tym zakresie może on powierzyć ich prowadzenie swojemu | |zastępcy ( A. Szewc, komentarz do art. 33 u.s.g., lex 2016 ). Powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy ma jedynie charakter | |dekoncentracji kompetencji burmistrza, a nie przeniesienia jego uprawnień na inny podmiot, albowiem zastępca burmistrza wykonuje swoje | |obowiązki w imieniu burmistrza ( R. Budzisz, komentarz do art. 33 u.s.g., lex 2016 ). | |Bieżące sprawy gminy odnoszą się do sfery stosunków wewnętrznych, obejmują akty zarządzania i kierowania niezbędne dla funkcjonowania | |gminy i realizowania jej zadań ( B. Dolnicki, baza aktów prawnych.lex ). Wykonywanie przez wójta ( burmistrza, prezydenta miasta ) budżetu | |( art. 30 ust. 2 pkt. 4 ) nie należy więc do spraw bieżących. | |W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że art. 33 ust. 4 u.s.g. trzeba odczytywać w kontekście art. 33 ust. 3 u.s.g. dającego burmistrzowi | |uprawnienia do kierowania urzędem gminy, co oznacza możliwość upoważnienia swojego zastępcy do wykonywania czynności tylko w tym zakresie (| |wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Wa 487/12, orzeczenia.nsa.gov.pl/doc ). | |Art. 28g u.s.g. stanowi, że w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta ( burmistrza ) spowodowanej jedną | |z następujących okoliczności: | |1) tymczasowym aresztowaniem, | |2) odbywaniem kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne, | |3) odbywaniem kary aresztu, | |4) niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni, | |5) zawieszeniem w czynnościach służbowych | |- jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę - pierwszy zastępca. | |Jak stwierdził jednak Burmistrz Miasta w swoich wyjaśnieniach w rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych w powyższym przepisie | |okoliczności nie wystąpiła. | |W tym stanie rzeczy Sąd nie podzielił stanowiska WSA w Poznaniu zaprezentowanego w nieprawomocnym wyroku z dnia 5 listopada 2015 r. w | |sprawie I SA/Po 1753/15. | |Mając na względzie wszystkie wyżej przedstawione okoliczności, Sąd nie stwierdził wskazanego w skardze naruszenia prawa i dlatego, na | |podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze | |zm. ), orzekł jak w sentencji wyroku. |