III SA/Po 386/20

Dnia 10 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Usługowego "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2020 roku nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nałożenia opłaty za zajecie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. - Zarząd Dróg Miejskich z dnia [...] października 2019 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania- Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2019r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego- ul. [...] w P. w związku z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo- usługową . W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedmiotem postępowania jest rozpoznany decyzją wniosek strony dotyczący zezwolenia dla Przedsiębiorstwa Produkcyjno- Usługowego " A" Sp.z o.o. w P. dotyczącego zajęcia pasa drogowego ulicy [...] (jezdni i chodnika) , droga gminna, dzielnica [...], nr [...] w terminie od dnia [...].10.2019r. do dnia [...].12.2019r. i wymierzenia z tego tytułu opłaty w łącznej wysokości [...] zł. Organ skazał, że do ZDM wpłynął w dniu [...].10.2019r. wniosek strony. Wobec niedopełnienia wymogu formalnego wynikającego z pouczenia zawartego w zatwierdzeniu Miejskiego Inżyniera Ruchu czasowej organizacji ruchu z dnia [...].07.2019r. dopiero w dniu [...].10.219r. strona zgłosiła dalsze wprowadzenie czasowej organizacji ruchu. Organ powołał się na treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem stwierdzając, że jednostka wprowadzająca organizację ruchu zawiadamia organ zarządzający ruchem(...) co najmniej 7 dni przed dniem wprowadzenia organizacji ruchu, lub w przypadku robót wynikających z § 5.2 tego rozporządzenia co najmniej na 24 godziny przed ich rozpoczęciem. Zdaniem organu nie zachowanie powyższego terminu skutkowało, że dopiero w dniu [...].10.2019r. ZDM wydał w imieniu prezydenta M. P. rzeczoną decyzję. Organ powołał się na akta sprawy, zebrane dokumenty, w tym zgłoszenie wprowadzenia czasowej organizacji ruchu z dnia [...].10.2019r. i zawarte w nim pouczenie co do terminu zgłoszenia. Organ zaznaczył, że odrębnym postępowaniem objęte będzie wymierzenie opłaty karnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego w okresie od [...]-[...].10.2019r. W skardze strona wniosła o zmienię wydanej decyzji zgodnie z treścią jej wniosku tzn. obejmującego termin od [...].10-[...].12.2019r. Strona skarżąca wskazała, że wniosek jej dotyczył zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...]10.-[...].12.2019r. na element chodnika [...] m (2) , zaś wydana przez ZDM decyzja dotyczy okresu od [...].10.- [...].12.2019r. . Strona skarżąca podała, że w dniu [...].10.2019r. dokonano kontroli i wezwano stronę do ZDM aby dokonała korekty wniosku zgodnie ze wskazaniami kontroli tzn. aby jej wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczył [...] m(2) jezdni i [...] m(2) chodnika, co też strona uczyniła nie spodziewając się, że organ to wykorzysta do naliczenia opłat karnych za zajęcie pasa drogowego w odrębnym postępowaniu. Strona skarżąca zarzuciła organowi złamanie zasad postępowania- art. 7, 7a, 7b, 9,10 i 11 k.p.a. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i decyzja wydana przez organ w pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019.2325, dalej: "p.p.s.a.") oznacza konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej polega na badaniu zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych- t.j. Dz. U. 2019.2325, dalej "p.p.s.a.), a rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem ma miejsce "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jak bowiem stanowi przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) jak również może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Skoro zaś Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 39 ust. 3 i 5, art.40 ust. 1,2 pkt1 i 2, ust. 3, 4,5,11, 13, 13a i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( Dz. U. z 2018 roku, poz. 2068, ze zm.), dalej "ustawa" lub "u.d.p.". Generalnie istnieje zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności , które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości albo mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do tych czynności należy m.in. lokalizacja urządzeń infrastruktury technicznej jak i obiektów budowlanych. Dopuszczono jednak możliwość uchylenia zakazów co do niektórych czynności wymienionych w art. 39 ust. 1 . ustawy. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym m.in. urządzeń infrastruktury technicznej , czy obiektów budowlanych (urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego) może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Zakres tych czynności, które mogą być wyjątkowo podejmowane za zezwoleniem, określa art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi , w formie decyzji administracyjnej. Tenże wymóg odnosi się także do umieszczenia pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej czy też obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 40 ust. 1 i 2 ustawy stanowi więc rozwinięcie regulacji prawnej zawartej w art. 39 ust. 3 ustawy w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 . Z akt administracyjnych sprawy wynika, że strona skarżąca zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w P., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P. o wydanie decyzji w trybie art. 40 ust. 2 ustawy na zajęcie za opłatą pasa drogowego w celu prowadzenia robót na ulicy [...] nr [...]w P. w związku z prowadzoną tam budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo- usługową, której inwestorem była osoba trzecia, w okresie od [...].10 do [...].12.2019r. wskazując, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosi: jezdnia [...] m(2), chodnik [...] m(2) . Wniosek datowany jest na dzień [...].10.2019r. wraz z prezentatą wpływu do organu dnia [...].10.2019r. We wniosku zaznaczono: " Zgodnie z istniejącym zajęciem pasa po demontażu żurawia". Zaznaczenia wymaga, że strona skarżąca zajmuje pas drogowy na tej ulicy począwszy od [...].07.2018r. i zgłasza organowi wprowadzanie czasowej organizacji ruchu w związku z realizacją kolejnych etapów prac. Dalej w aktach znajduje się korekta tego wniosku i dotyczy powierzchni zajęcia pasa drogowego: jezdnia- [...] m(2), chodnik -[...] m(2). Organ ostatecznie wydał decyzję , która uwzględniła powierzchnię zajęcia pasa drogowego tak jak określa to korekta wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że [...].10.2019 przeprowadzono kontrolę wniosku i po przeanalizowaniu zgromadzonych dokumentów w związku z powiadomieniem w dniu [...].10.2019r. Miejskiego Inżyniera Ruchu , ZDM oraz Policji o wprowadzeniu zmian dotyczących organizacji ruchu zgodnej z zatwierdzonym projektem czasowej organizacji ruchu z dnia [...].07.2019r. Zarząd wydaje decyzję na przedmiotowe zajęcie pasa drogowego od dnia [...].10.-[...].12.2019r. Organ stwierdza, że w związku z brakiem dopełnienia wymogu formalnego wynikającego z pouczenia zawartego w zatwierdzeniu Miejskiego Inżyniera Ruchu , zarządca drogi nie może zezwolić na zajęcie pasa drogowego we wskazanym przez wnioskodawcę okresie i wobec tego uznał, że w okresie od [...]-28.10.2019r. pas drogowy zajmowany jest bez zgody ZDM i wszczął postępowanie karne. Dalej, w aktach administracyjnych znajduje się protokół z kontroli pasa drogowego z dnia [...].10.2019r. wraz ze zdjęciami, w którym stwierdza się, że dokonano kontroli pasa drogowego przy ul. [...] nr [...] i stwierdzono zajęcie pasa drogowego o pow. chodnik- [...] m(2) i jezdnia – [...] m (2). Również akta administracyjne zawierają zgłoszenie wprowadzenia czasowej organizacji ruchu z dnia [...].10.2019r. , dotyczą tejże ulicy, tego samego projektu budowlanego i informują, że zmiana organizacji ruchu zostanie wprowadzona w dniu [...].10.2019r. a przywrócenie stałej organizacji ruchu nastąpi [...].12.2019r. . We wniosku (w formie dostępnego druku) kierowanym przez stronę skarżącą do Urzędu Miasta, Wydziału Transportu i Zieleni, Oddział Miejskiego Inżyniera Ruchu zawarto pouczenie o terminie, w którym jednostka wprowadzająca zmianę w organizacji ruchu ma zawiadomić organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, właściwego komendanta policji z powołaniem się na akt prawny, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (.(t.j. Dz. U. 2017.784). W omawianej sprawie strona skarżąca twierdzi, że organ nie rozpoznał jej wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z dnia [...].10.2019r. lecz dokonał w dniu [...].10.2019 kontroli pasa drogowego przy ul. [...] nr [...] a następnie na żądanie ZDM pełnomocnik strony stawił się i dokonał korekty wniosku podając powierzchnię chodnika i jezdni zgodnie z ustaleniami kontroli. Strona skarżąca nie zgadza się z tym aby zostało wszczęte postępowanie w sprawie dotyczącej zajmowania przez nią bez zezwolenia pasa drogowego w okresie od [...].10. do [...].10.2019r. (t.j. do dnia wydania przedmiotowej decyzji) gdyż, jej zdaniem nie jest tak jak twierdzi organ, że zajmowała w tym okresie pas drogowy bez zezwolenia i w takim zakresie jak ustalono w wyniku kontroli pasa drogowego w dniu [...].10.2019r. Otóż w ocenie Sądu zgromadzone dokumenty w sprawie pozwalają na stwierdzenie, że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy. Nie wynika to z uzasadnień obu decyzji. Organ odwoławczy stwierdza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że sprawa dotyczy wniosku strony z dnia [...].10.2019r. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego , podaje przepisy prawne regulujące tę materię a nie wyjaśnia związku pomiędzy wcześniej wydanym stronie skarżącej zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego (skarżąca twierdzi, że zezwolenie otrzymała do dnia [...].12.2019r. decyzją z dnia [...].07.2018r. , zajęcie pasa drogowego prowadzone jest na podstawie tej samej tymczasowej organizacji ruchu z dnia [...].04.2018r. ważnej do dnia [...].12.2019r.) , złożonym przez tę stronę zgłoszeniem wprowadzenia czasowej organizacji ruchu z dnia [...].10.2019r. chociaż uzasadniając termin początkowy ostatecznie udzielonego stronie zezwolenia decyzją z dnia [...].10.2019r. , organ bierze pod uwagę zgłoszenie wprowadzenia czasowej organizacji ruchu z dnia [...].10.2019r. stwierdzając, że strona nie dochowała terminu do złożenia zgłoszenia , o którym mowa w pouczeniu zawartym z zgłoszeniu wprowadzenia zmiany organizacji ruchu. W aktach administracyjnych znajduje się wcześniejsze zgłoszenie strony wprowadzenia czasowej organizacji ruchu z dnia [...].03.2019r. i zarówno w tym jak i późniejszym jej zgłoszeniu jest pouczenie o terminie złożenia takiego zgłoszenia. Biorąc pod uwagę zgłoszenie zmiany organizacji ruchu z dnia [...].01.2019r. termin 7-dniowy został zachowany bowiem w tym zgłoszeniu wskazano, że czasowa zmiana organizacji ruchu ma być wprowadzona [...].10.2019r. Niemniej w obu decyzjach brak jest prawidłowo uzasadnionego stanowiska organu. Treść uzasadnień jest enigmatyczna, wyrywkowa, brak logicznego ciągu myślowego. Organ fragmentarycznie przedstawia sprawę i cytuje przepisy prawa bez wskazania ich konkretnego związku z omawianą sytuacją i bez ich wykładni. Organ nie omawia związku badanego wniosku, który jest przedmiotem postępowania ze zgłoszeniem wprowadzenia czasowej organizacji ruchu a jedynie powołuje się na zawarte w tym ostatnim pouczenie. Skoro niniejszym postępowaniem objęty został wniosek o wydanie zezwolenia z dnia [...].10.2019r. to organ powinien zbadać czy ten wniosek spełnia warunki aby pozytywnie go załatwić. Z uzasadnienia nie wynika czy kontrola przedmiotowego pasa drogowego przeprowadzona w dniu [...].10.2019r. miała na celu kontrolę tego wniosku . Niewątpliwie miała ona wpływ na korektę wniosku. Z uzasadnienia nie wynika też jakie były pomiędzy stronami uzgodnienia. Strona skarżąca powołuje się na wcześniejsze decyzje dotyczące zajęcia tego pasa drogowego jako, że prace prowadzone były od lipca 2018 roku i są dynamiczne a więc wymagają kolejnych zmian w zakresie zajęć pasa drogowego czy też zgłoszeń wprowadzenia czasowej organizacji ruchu. Sąd podkreśla, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Z mocy art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obciąża obowiązek wyczerpującego zebrania w danej sprawie materiału dowodowego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia , omówienia całego materiału dowodowego, jest to czynność myślowa i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia. Z zebranego materiału dowodowego można zatem wysnuwać tylko wnioski logicznie uzasadnione. Wszystkie zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy dowody powinny być przez organ omówione, ocenione i uzasadnione pod kątem ich znaczenia dla ustalenia takiego, a nie innego stanu faktycznego. Z przepisu art. 80 k.p.a. wynika, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie. Organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Ocena materiału dowodowego nie może też być wybiórcza. Jeśli organ dokonuje jedynie wybiórczej oceny materiału dowodowego dopuszcza się naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, gdyż wówczas ma ona charakter oceny dowolnej. W niniejszej sprawie nie sposób nie zauważyć, że nie zostały należycie wyjaśnione przez organy okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia wymaga, że skarżąca konsekwentnie twierdzi, że organ nie rozpoznał jej wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z dnia [...].10.2019r. Sąd zauważa, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów zgłoszonych przez stronę w odwołaniu. Dokonując ponownego rozpatrzenia sparwy, organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi . Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu obu decyzji . O kosztach postanowiono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.