III SA/Po 377/20

Dnia 26 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Małgorzata Górecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2021 roku sprawy ze skargi Spółki A w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2019r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa W. z dnia [...] listopada 2019r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Marszałek Województwa W., decyzją z dnia [...] listopada 2019 roku (nr WUP [...]), wykreślił z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia Spółkę A z siedzibą pod adresem ul. [...], [...] [...] w zakresie certyfikatu [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że Spółka nie wykonała obowiązków wynikających z art. 19f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, pomimo prawidłowo doręczonego wezwania do usunięcia stanu naruszenia prawa. Spółka A. skorzystała z prawa do odwołania; zażądała uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że obowiązek informacyjny nie został wykonany z winy osoby trzeciej. Prezes skarżącej Spółki nie posiadał wiedzy o niedopełnieniu obowiązków wynikających z art. 19f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stosowna informacja została przekazana w terminie otwartym na złożenie odwołania (pismo z [...] listopada 2019 roku). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedłożenie wymaganej informacji wraz z odwołaniem od decyzji jest działaniem spóźnionym, które nie może uzasadniać uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji. Usunięcie naruszenia prawa nastąpiło po upływie wyznaczonego w tym celu terminu i nie może "naprawić" negatywnego skutku o charakterze materialnoprawnym, o którym mowa w art. 81m ust. 1 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pismo zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało odebrane w dniu [...] października 2019 roku. Konsekwencje błędu pracownika Spółki ponosi podmiot prowadzący agencję zatrudnienia. Termin siedmiodniowy nie był terminem, który uniemożliwiał przedłożenie żądanych dokumentów. Brak usunięcia naruszeń w zakresie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia w zakreślonym terminie obliguje do wykreślenia z rejestru bez względu na to z jakich powodów nie dokonano usunięcia stwierdzonych naruszeń. Spółka A., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa W.. W ocenie strony skarżącej organ: 1) naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zebranie, rozpatrzenie i dokonanie oceny materiału dowodowego z pominięciem zarzutów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania, 2) naruszył art. 7a ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak współdziałania organów w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 3) przyjął błędne stanowisko o braku możliwości zmiany decyzji, a w konsekwencji utrzymał decyzję o wykreśleniu z rejestru z pominięciem okoliczności, że rozstrzygnięcie dotyczy pomiotu działającego od dłuższego czasu, cieszącego się dobrą opinią oraz zatrudniającego pracowników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. W ocenie organu skarga nie zawiera argumentów, które uzasadniają zmianę stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z innych powodów niż podnoszone przez autora skargi, adwokata M. M.. Argumentacja uzasadnienia skargi w istotnej części nie przystaje do okoliczności kontrolowanej sprawy. Charakter kontrolowanej sprawy nie wymagał przeprowadzania dowodu z opinii biegłego. Ponad wszelką wątpliwość do akt sprawy nie została przedłożona "opinia biegłego" wykonana na zlecenie skarżącego. Do okolicznosci kontrolowanej sprawy nie przystaje zarzut "braku powołania biegłego z obrębu T. ", zarzut "braku współdziałania organów", czy zarzutu "braku zwrócenia się do Burmistrza o uzyskanie informacji w przedmiocie ceny za m˛ działek znajdujących się w okolicy opiniowanej działki". Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.). W ocenie Sądu kwestionowana skargą decyzja została wydana po przyjęciu nieprawidłowej wykładni prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania, co nie tylko mogło mieć, lecz w okolicznościach kontrolowanej sprawy, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług pośrednictwa pracy, doradztwa personalnego, poradnictwa zawodowego oraz pracy tymczasowej jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 roku - Prawo przedsiębiorców i wymaga wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia - art. 18 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2019, poz. 1482 ze zm.). Rejestr prowadzi marszałek województwa właściwy dla siedziby podmiotu ubiegającego się o wpis (art. 18d ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Marszałek województwa dokonuje wpisu do rejestru na podstawie pisemnego wniosku o wpis do rejestru, złożonego przez podmiot zamierzający prowadzić agencję zatrudnienia (art. 18 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), a także wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru (art. 18m ust. 1-2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). W przypadku wydania decyzji o wykreśleniu z rejestru, wpis następuje, gdy decyzja stanie się ostateczna (art. 18n ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Zgodnie z treścią art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku nieusunięcia, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h. Natomiast zgodnie z art. 19f ust. 1-2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, agencja zatrudnienia ma obowiązek przedstawiania marszałkowi województwa informacji o działalności agencji zatrudnienia w zakresie świadczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej usług, o których mowa w art. 18 ust. 1, w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku za rok poprzedni. W przypadku konieczności zmiany informacji o działalności agencji zatrudnienia, o której mowa w ust. 1, agencja zatrudnienia przedstawia marszałkowi województwa zmienioną informację w terminie do dnia 1 marca danego roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie uznało, że decyzja o wykreśleniu z rejestru podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia ma charakter decyzji związanej. Skarżony organ jednak błędnie przyjął, że wskazane rozstrzygnięcie ma charakter deklaratoryjny w tym sensie, że usunięcie naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia po upływie wyznaczonego przez organ w tym celu terminu (przekazanie informacji wraz odwołaniem od decyzji o wykreśleniu) nie może "naprawić" negatywnego skutku o charakterze materialnoprawnym (uchylić konieczności wykreślenia z rejestru). Ustawodawca jednoznacznie przesądził, że wpis o wykreśleniu następuje, gdy decyzja stanie się ostateczna (art. 18n ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Treść tego przepisu nakazuje przyjąć, że przesłanki wskazane w art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a warunkujące wydanie decyzji o wykreśleniu z rejestru podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia, nie mają równoważnego znaczenia prawnego. W ocenie Sądu uksztaltowanie decyzją skutków prawnych obejmujących wykreślenie z rejestru podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia pozostaje aktualne do zakończenia postępowania administracyjnego, czyli do wydania decyzji ostatecznej. Decyzja w przedmiocie wykreślenia z rejestru ma charakter konstytutywny i musi być adekwatna do okoliczności faktycznych sprawy istniejących na dzień wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. Przepis art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należy interpretować i stosować w ten sposób, że przesłanką kształtującą materialnoprawną zasadność rozstrzygnięcia w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia, jest aktualny na dzień wydania decyzji ostatecznej, stan braku usunięcia naruszeń co do warunków prowadzenia agencji zatrudnienia. Obowiązek marszałka województwa sprowadzający się do konieczności uprzedniego wezwania podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia do usunięcia stanu naruszenia prawa w wyznaczonym terminie należy postrzegać jedynie, jako przesłankę/tryb postępowania organu, który aktualizuje kompetencję orzeczniczą do wydania decyzji o wykreśleniu z rejestru, aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego. W ten sposób ustawodawca prawem materialnym określił tryb postępowania organu administracyjnego, który ma zapewnić, że sankcje administracyjne będą realizowane tylko wobec podmiotów, które odmawiają, świadomie uchylają się od wykonania obowiązków określonych w prawie. Skoro kwestia wyznaczenia odpowiedniego czasu do usunięcia naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia należy do sfery uznania organu administracji publicznej, to nie można przyjmować, że upływ okresu dowolnie wyznaczanego przez organ z mocy prawa prowadzi do nieodwracalnego ukształtowania skutków prawnomaterialnych. Upływ zakreślonego przez organ terminu aktualizuje kompetencję do wydania decyzji, lecz nie przesądza o treści rozstrzygnięcia, bo nie ma skutku prekluzyjnego, czyli nie wywołuje skutków prawnych w postaci zamknięcia możliwości usunięcia stanu naruszenia prawa. Organ rozstrzygający sprawę ma obowiązek procesowy dokonania oceny zasadności wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wykreślenia z rejestru z uwzględnieniem stanu faktycznego co do braku usunięcia naruszenia warunków prowadzenia agencji na dzień wydania decyzji, aż do zakończenia postępowania administracyjnego (wydania decyzji ostatecznej). Przyjmowanie wykładni o prekluzyjnym charakterze terminu wyznaczonego w trybie art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie koresponduje z wymogami dotyczącymi realizacji władztwa administracyjnego, które określone zostały w treści art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm.). Aby uznać, że władztwo administracyjne (nadzór/wyznaczenie terminu oraz stosowanie przewidzianych prawem sankcji/decyzja o wykreśleniu z rejestru) zostało zrealizowane z poszanowaniem okoliczności faktycznych konkretnej sprawy oraz ma na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, to rozstrzygnięcie w sprawie wykreślenia z rejestru podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia nie może pomijać okoliczności, że przed dniem ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy ustał stan naruszenia prawa. W ocenie Sąd zasadne jest usunięcie z obrotu prawnego zarówno decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i decyzji Marszałka Województwa W.. Środki przewidziane w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy stosować w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi). Analiza dowodów zgromadzonych w aktach sprawy wskazuje, że skarżąca Spółka odebrała decyzję o wykreśleniu z rejestru w dniu [...] listopada 2019 roku, a obowiązek informacyjny określony w art. 19f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wykonała pismem przewodnim opatrzonym datą [...] listopada 2019 roku. Zatem jeszcze przed przekazaniem odwołania (20 listopada 2019 roku) Marszałek Województwa W. miał możliwość zapoznać się z treścią odwołania (pismo opatrzone datą [...] listopada 2019 roku) oraz treścią pisma wyjaśniającego opóźnienie w wykonaniu obowiązków informacyjnych (pismo opatrzone datą [...] listopada 2019 roku). Marszałek Województwa W. w okolicznościach kontrolowanej sprawy był organem, któremu powierzono nadzór na działaniem podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Tymczasem stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w trybie art. 132 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego ogranicza się do stwierdzenia "brak podstaw do rozpatrzenia odwołania", co w ocenie Sądu także stanowi o istotnym naruszenia art. 19f oraz art. 18m ust. 1 pkt 6 w związku z art. 18n ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 7 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Także organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że wykonanie obowiązków informacyjnych po upływie zakreślonego terminu jest bezskutecznie prawnie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią, że termin zakreślony w trybie art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie ma skutku prekluzyjnego, czyli nie wywołuje skutków prawnych w postaci zamknięcia możliwości usunięcia stanu naruszenia prawa. Z kolei powzięcie informacji o wykonaniu obowiązków informacyjnych przed wydaniem decyzji ostatecznej aktualizuje obowiązek procesowy organu, co do rozważenia przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 §1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 135, art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku. Niezbędne koszty celowego dochodzenia praw przez stronę skarżącą obejmują uiszczony wpis od skargi ([...] zł) oraz koszty reprezentowania strony przez pełnomocnika z wyboru ([...] zł - wynagrodzenie w stawce minimalnej oraz [...] zł - opłata skarbowa od pełnomocnictwa).