III SA/Po 363/20

Dnia 26 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Małgorzata Górecka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lutego 2021 roku sprawy ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 roku nr [...] w przedmiocie orzeczenia o zwrocie dotacji za rok 2015 i 2016 oddala skargę

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej: "K.p.a.", orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] stycznia 2020 r. orzekającej o zwrocie przez B. B. dotacji za rok 2015 i 2016 w łącznej wysokości [...] zł, w tym: 1) [...] zł jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem ([...] zł za rok 2015 i [...] zł za rok 2016), 2) [...] zł jako pobrane w nadmiernej wysokości ([...] zł za rok 2015 i [...] zł za rok 2016). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Od [...] września 2017 r. do [...] listopada 2017 r. przeprowadzono kontrolę w żłobku - Społecznej Placówce Opieki [...]" w L. przy ul. [...]. Kontrola dotyczyła prawidłowości pobierania i rozliczania dotacji za rok 2015 i 2016 z budżetu miasta L.. Dnia [...] listopada 2017 r. sporządzono protokół kontroli, podpisany przez stronę. Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5 u.f.p.). Przepis art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. stanowi, że odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w brzmieniu obowiązującym w czasie przyznania dotacji podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku dotację celową z budżetu gminy. Wysokość i zasady ustalania oraz rozliczenia dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały (art. 60 ust. 2 powyższej ustawy). Dotacja przyznawana podmiotom prowadzącym żłobek jest dotacją celową. Służy ona dofinansowaniu realizacji określonego zadania publicznego przekazanego jej beneficjentowi, tu: opieki nad dziećmi w wieku do lat 3. Treść tego zadania powinna być ustalana na podstawie art. 10 ustawy o opiece nad dziećmi. Stosownie do tego przepisu do zadań żłobka należy w szczególności: 1. zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych; 2. zagwarantowanie dziecku właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej, przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka; 3. prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do wieku dziecka. Dotacja przyznawana podmiotom prowadzącym żłobek jest zatem dotacją celową, jako że są to środki na finansowanie lub dofinansowanie określonych zadań gminy. Jej przeznaczeniem nie może być dofinansowanie kosztów całości ogólnie rozumianej działalności opiekuńczej żłobka (art. 10 ustawy o opiece nad dziećmi), gdyż uczyniłoby z niej to dotację podmiotową, a to sprzeciwiałoby się woli ustawodawcy. Dotacje celowe mogą być zatem wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z wykonywaniem zadań żłobka. Rada Miejska L. wydała [...] listopada 2011 r. uchwałę nr [...] w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na terenie Miasta L. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2011 r. Nr [...], poz. 6584 ze zm.), dalej: "uchwała", z której wynika, że dotacja udzielana jest na dziecko (§ 2 ust. 1) pod warunkiem zapewnienia nad nim opieki (§ 4). Przekazywana ona będzie w zależności od liczby dzieci objętych opieką (§ 5 ust. 1), a żłobek przedkłada zapotrzebowanie na zaliczkę dotacji z imiennym wykazem dzieci objętych opieką w żłobku (§ 5 ust. 2). Określona w pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji kwota dotacji wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (łącznie [...] zł), na którą składa się [...] zł (za rok 2015) i [...] zł (za rok 2016), została przeznaczona przez stronę na pokrycie jej składek w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, czyli na inne zadania niż określone w art. 10 ustawy o opiece nad dziećmi. Organ podzielił pogląd wyrażony w wyroku o sygn. akt III SA/Po [...] (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"), zgodnie z którym wykorzystanie części dotacji na sfinansowanie składki ZUS osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą w postaci żłobka, nie pobierającej wynagrodzenia za wykonywanie w żłobku czynności polegających na opiece nad dziećmi, nie stanowi pokrycia wydatków bieżących. Składka na ubezpieczenie społeczne uiszczana przez osobę wykonującą działalność gospodarczą nie pobierającą z tego tytułu wynagrodzenia, nie jest celem, na który może być zgodnie z przepisami przeznaczana dotacja celowa, o której mowa w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi. Opłacanie składek ZUS podmiotu prowadzącego żłobek należy zatem do zadań osoby prowadzącej działalność gospodarczą i nie mieści się w ustawowo określonych zadaniach żłobka. Środki pochodzące z dotacji nie mogą stanowić źródła finansowania wydatków na utrzymanie podmiotu będącego organem prowadzącym żłobek, a także na pokrycie kosztów zawiązanych z jego ogólną organizacją i funkcjonowaniem. Celem dotacji jest bowiem finansowanie realizacji zadań placówki, a nie dofinansowanie realizacji zadań organu prowadzącego. Z wyjaśnień Strony jednoznacznie wynika, że nie pobierała ona żadnego wynagrodzenia w związku z pełnionymi obowiązkami w żłobku w latach 2015 i 2016. Skoro zatem nie pobierano wynagrodzenia z tego tytułu, to nie powstał obowiązek opłacania składek ZUS w ramach wydatków bieżących żłobka realizowanych na cele określone w art. 10 ustawy o opiece nad dziećmi, na które przeznaczona jest dotacja. Składki na ubezpieczenie zdrowotne strona rozliczała w rocznym zeznaniu podatkowym [...] za rok 2015 i 2016, natomiast składki z ubezpieczenia społecznego były rozliczane co miesiąc jako koszty i przenoszone do [...] Organ pierwszej instancji prawidłowo również orzekł, że do zwrotu jako pobrana w nadmiernej wysokości pozostaje również kwota [...]zł, na którą składa się [...] zł (za rok 2015) i [...] zł (za rok 2016). Dotacja nie przysługuje bowiem: 1) na dziecko wypisane ze żłobka, 2) na dziecko, którego rodzic złożył rezygnację z objęcia dziecka opieką żłobka, 3) gdy dziecko poszło do przedszkola, 4) gdy dziecko nie zgłosiło się w ogóle do żłobka. W stosunku do takich dzieci żłobek nie realizował zadań wynikających z art. 10 ustawy o opiece nad dziećmi. W roku 2015 dotacja została pobrana przez stronę w nadmiernej wysokości na dzieci: L. C. (luty), J. D. (od maja do sierpnia) i Z. N. (od lipca do września) łącznie w wysokości [...] zł, tj. [...] x [...] zł. L. C. - jak wynika z listy obecności - nie była obecna w lutym 2015 r. Na liście obecności jest adnotacja o wypisaniu jej ze żłobka. W dokumentacji strony brak potwierdzenia uiszczenia opłat (wyżywienie, opłata stała) obciążających - zgodnie z zawartą umową o opiekę żłobkową - rodziców tego dziecka. J. D. od maja do sierpnia 2015 r. nie uczęszczał do żłobka. Od czerwca nie było go także na liście obecności. W dokumentacji strony brak potwierdzenia uiszczenia opłat (wyżywienie, opłata stała) obciążających - zgodnie z zawartą umową o opiekę żłobkową - rodziców tego dziecka. Z. N. nie uczęszczała do żłobka od lipca do września 2015 r. Od lipca nie było jej także na liście obecności. W dokumentacji strony brak potwierdzenia uiszczenia opłat (wyżywienie, opłata stała) obciążających - zgodnie z zawartą umową o opiekę żłobkową - rodziców tego dziecka. Pomimo nieobecności i rezygnacji z opieki żłobkowej dzieci te wykazywano w składanym comiesięcznie w organie pierwszej instancji imiennym zestawieniu dzieci objętych opieką w żłobku. W roku 2016 dotacja została pobrana przez stronę w nadmiernej wysokości na dzieci: M. G. (luty), M. P. (luty), O. T. (luty), Z. W. (luty), S. F. (od marca do sierpnia), N. B. (kwiecień), R. D. (od czerwca do lipca), N. S. (lipiec), M. P. (od września do listopada), N. M. (od września do listopada), K. U. (wrzesień), F. F. (od października do grudnia). Łącznie w nadmiernej wysokości w roku 2016 pobrano dotację łącznie w wysokości [...] zł, tj. [...] x [...] zł. M. G. nie uczęszczała do żłobka w lutym 2016 r. Dziecka tego nie było nawet na liście obecności. Z akt sprawy wynika, że zostało ono wypisane przez rodziców. W dokumentacji strony brak potwierdzenia uiszczenia opłat (wyżywienie, opłata stała) obciążających - zgodnie z zawartą umową o opiekę żłobkową - rodziców tego dziecka. M. P. w tym samym miesiącu nie uczęszczała do żłobka. Z akt sprawy wynika, że dziecko to zostało wypisane. W dokumentacji strony brak potwierdzenia uiszczenia opłat (wyżywienie, opłata stała) obciążających - zgodnie z zawartą umową o opiekę żłobkową - rodziców tego dziecka. O. T. w lutym 2016 r. także nie uczęszczała do żłobka. Z akt sprawy wynika, że dziecko to zostało wypisane. Na liście obecności znajduje się adnotacja o wypisaniu dziecka. W dokumentacji strony brak potwierdzenia uiszczenia opłat (wyżywienie, opłata stała) obciążających - zgodnie z zawartą umową o opiekę żłobkową - rodziców tego dziecka. Z. W. w tym samym miesiącu nie uczęszczała do żłobka. Z akt sprawy wynika, że dziecko to zostało wypisane. Lista obecności przy nazwisku dziecka jest pusta. W dokumentacji strony brak potwierdzenia uiszczenia opłat (wyżywienie, opłata stała) obciążających - zgodnie z zawartą umową o opiekę żłobkową - rodziców tego dziecka. S. F. od marca do sierpnia 2016 r. nie uczęszczał do żłobka. Z akt sprawy wynika, że został wypisany. Potwierdza to adnotacja na liście obecności za marzec 2016 r. W pozostałych miesiącach nie było go już nawet na listach obecności. W dokumentacji strony brak potwierdzenia uiszczenia opłat (wyżywienie, opłata stała) obciążających - zgodnie z zawartą umową o opiekę żłobkową - rodziców tego dziecka. N. B. nie uczęszczał do żłobka w kwietniu 2016 r. Nie ma go na liście obecności. W dokumentacji strony brak potwierdzenia uiszczenia opłat (wyżywienie, opłata stała) obciążających - zgodnie z zawartą umową o opiekę żłobkową - rodziców tego dziecka. R. D. w czerwcu i lipcu 2016 r. nie uczęszczał do żłobka, co potwierdzają listy obecności znajdujące się w aktach sprawy. W dokumentacji strony brak potwierdzenia uiszczenia opłat (wyżywienie, opłata stała) obciążających - zgodnie z zawartą umową o opiekę żłobkową - rodziców tego dziecka. Dziecko to zostało wypisane ze żłobka. N. S. w lipcu 2016 r. nie uczęszczał do żłobka. Nie ma go na liście obecności we wskazanym miesiącu. W dokumentacji strony brak potwierdzenia uiszczenia opłat (wyżywienie, opłata stała) obciążających - zgodnie z zawartą umową o opiekę żłobkową - rodziców tego dziecka. Dziecko to zostało wypisane ze żłobka. M. P. od września do listopada 2016 r. nie uczęszczała do żłobka. Dziecko to poszło do przedszkola. Nie odnotowano go na liście obecności. W dokumentacji strony brak potwierdzenia uiszczenia opłat (wyżywienie, opłata stała) obciążających - zgodnie z zawartą umową o opiekę żłobkową - rodziców tego dziecka. N. M. od września do listopada 2016 r. nie uczęszczała do żłobka. Nie ma jej na listach obecności. W dokumentacji strony brak potwierdzenia uiszczenia opłat (wyżywienie, opłata stała) obciążających - zgodnie z zawartą umową o opiekę żłobkową - rodziców tego dziecka. K. U. we wrześniu 2016 r. także nie uczęszczał do żłobka. W dokumentacji strony brak potwierdzenia uiszczenia opłat (wyżywienie, opłata stała) obciążających - zgodnie z zawartą umową o opiekę żłobkową - rodziców tego dziecka. Zostało ono wypisane ze żłobka. F. F. od października do grudnia 2016 r. został podwójnie wskazany na liście dzieci uczęszczających, a także na posiadających Kartę L. j Rodziny Wielodzietnej. Z akt sprawy wynika, że prawidłowo wykazano go na liście dzieci mających Kartę L. Rodziny Wielodzietnej. Pomimo nieobecności i rezygnacji z opieki żłobkowej powyższe dzieci były wykazywane w składanym comiesięcznie w organie pierwszej instancji imiennym zestawieniu dzieci objętych opieką w żłobku. W skardze strona zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego i kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego; 2. art. 7a K.p.a. przez brak rozstrzygnięcia przez organ na korzyść skarżącej w przypadku wątpliwości co do treści normy prawnej, 3. art. 107 § 3 K.p.a. przez brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego; 4. przepisów ustawy o opiece nad dziećmi, uchwały i u.f.p. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto, że: 1. składki na ubezpieczenie społeczne skarżącej nie mogą być pokryte z dotacji, ponieważ stanowiłoby wsparcie przedsiębiorcy w sytuacji, gdy skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w formie tzw. samozatrudnienia; 2. objęcie dziecka opieką (art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi) oznacza faktyczne przebywanie dziecka w żłobku przez określoną liczbę dni czy godzin, podczas gdy oznacza to przyjęcie dziecka do żłobka. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podziela w całości stanowisko organu. W związku z obszernym jego omówieniem, jego powtarzanie byłoby zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. Kluczowe dla rozstrzygnięcia pierwszej kwestii jest, czy z dotacji celowej, o której mowa w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi, można finansować składki na ubezpieczenie społeczne osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą w postaci żłobka, nie pobierającej wynagrodzenia za wykonywane w żłobku czynności polegające na opiece nad dziećmi. Sąd podziela stanowisko organu, że nie jest to możliwe, stąd zasadnie orzeczono o zwrocie części dotacji wydatkowanych na ten cel. Przepis art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. c u.f.p. stanowi, że dotacje celowe są to środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Z przepisów tej ustawy nie wynika, aby mogły być one wykorzystane na sfinansowanie składek na ubezpieczenie społeczne związanych z wykonywaniem działalności gospodarczej przez osobę fizyczną. Zgodnie z kolei z art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1 tej ustawy [m. in. osoby fizyczne], prowadzące żłobek, mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku dotację celową z budżetu gminy (art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi). Wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi, określa rada gminy w drodze uchwały (art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi). Rada Miasta L. wydała [...] listopada 2011 r. stosowną uchwałę, z której wynika, że dotacja jest udzielana na dziecko (§ 2 ust. 1) pod warunkiem zapewnienia opieki nad dzieckiem (§ 4), przekazywana będzie w zależności od liczby dzieci objętych opieką (§ 5 ust. 1), a żłobek przedkłada zapotrzebowanie na zaliczkę dotacji wraz z imiennym wykazem dzieci objętych opieką w żłobku (§ 5 ust. 2). Zawarte na podstawie art. 252 u.f.p. umowy o udzielenie dotacji na lata 2015 i 2016 przewidują, że ich celem jest prowadzenie żłobka, a dotacja może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących, udziela się jej na każde dziecko objęte opieką w żłobku, a podmiot prowadzący żłobek nie może przeznaczyć dotacji na inny cel niż określony w umowie. Tak ukształtowany stan faktyczny i prawny czyni zasadnym uznanie, że wykorzystanie określonej w zaskarżonej decyzji części dotacji na sfinansowanie składki na ubezpieczenie społeczne osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą w postaci żłobka, nie pobierającej wynagrodzenia za wykonywane w żłobku czynności polegające na opiece nad dziećmi, nie było pokryciem wydatków bieżących, stąd było niezgodne z przeznaczeniem tych dotacji. Uiszczanie bowiem przez taką osobę tego rodzaju składek nie jest bezpośrednio związane z zapewnieniem opieki nad dzieckiem, a jedynie czyni zadość jej obowiązkowi wynikającemu z przepisów regulujących ubezpieczenia społeczne, dotyczącego podmiotu wykonującego działalność gospodarczą. Skarżąca nie pobierała z tytułu opieki nad dziećmi wynagrodzenia, stąd brak było podstaw do uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu wykonywania tego rodzaju czynności. Z kolei składka na ubezpieczenie społeczne uiszczana przez osobę wykonującą działalność gospodarczą nie pobierającą z tego tytułu wynagrodzenia nie jest celem, na który może być zgodnie z przepisami przeznaczana dotacja celowa, o której mowa w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi. Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 5 u.f.p.). Odnośnie podniesionej w skardze drugiej kwestii polegającej na rozumieniu pojęcia dziecko objęte opieką użyte w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi należy podnieść, że rację ma skarżąca, że oznacza ono przyjęcie dziecka do żłobka niezależnie od faktycznej liczby godzin czy dni, w których dziecko w nim przebywało. Niemniej jednak organ nie zakwestionował prawidłowości wykorzystania dotacji do dzieci przebywających w żłobku jedynie kilka godzin miesięcznie uznając, że na takie dziecko należy się dotacja. Organ zakwestionował jedynie prawidłowość wykorzystania dotacji udzielonej na te z dzieci, które w ogóle nie zostały przyjęte do żłobka, gdyż: 1) zostały z niego wypisane, 2) ich rodzic złożył rezygnację z objęcia dziecka opieką, 3) dziecko poszło do przedszkola, 4) dziecko nie zgłosiło się do żłobka. Zasadnie w tym kontekście organ podniósł, że w stosunku do takich dzieci żłobek nie realizował zadań wynikających z art. 10 ustawy o opiece nad dziećmi. Organ podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.), a zebrany materiał dowodowy ocenił swobodnie, lecz nie dowolnie (art. 80 K.p.a.). W sprawie nie było wątpliwości, o których mowa w art. 7a K.p.a., a wydane rozstrzygnięcie jest zgodne z zasadami, o których mowa w art. 8 K.p.a. (bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania). Organ wyjaśnił przesłanki, którymi się kierował (art. 11 K.p.a.), a swoje stanowisko uzasadnił zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., odnosząc się w sposób prawidłowy do zarzutów odwołania. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem wskazanych w skardze przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).