III SA/Po 359/23

Dnia 19 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2023 roku sprawy ze skargi Gminy na akt Zarządu Województwa z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 I. uchyla zaskarżony akt, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę 200,- zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

W dniu 5 października 2022r., w odpowiedzi na ogłoszenie Zarządu Województwa o naborze wniosków, Gmina (dalej jako "Skarżąca" lub "Gmina") złożyła wniosek o przyznanie pomocy na na operację "Rozbudowa wraz z przebudową ul. [...] w N.", potwierdzając jednocześnie znajomość zasad przyznawania pomocy. W informacji o załącznikach [sekcja VI wniosku] Gmina wskazała, że dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością jej nie dotyczą [pkt 2, 2a, 2b]. Nie dotyczą jej również inne dokumenty, zawiązane z realizacją robót budowlanych, w szczególności decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych [pkt 4 i 5 wniosku]. Dotyczą ją jedynie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Pismem z dnia 17 stycznia 2023r. wezwano Gminę do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi na wezwanie Skarżąca w piśmie z dnia 3 lutego 2023 r. potwierdziła, że dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością, jak również decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych jej nie dotyczą. Z uwagi na brak przedłożenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pismem z dnia 14 marca 2023 r. ponownie wezwano Skarżącą do złożenia dokumentów, akcentując w jakich okolicznościach istnieje możliwość odstąpienia od przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością [pismo [...] z dnia 14/03/2023r. - pkt 3,5]. W odpowiedzi na wezwanie Skarżąca przesłała decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r., nr [...] Samorząd Województwa (dalej jako "organ") poinformował Gminę o odmowie przyznania pomocy wskazując, iż Skarżąca nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością. Według organu przedłożone dokumenty nie potwierdziły spełnienia warunku przyznania pomocy, dotyczącego prawa do dysponowania nieruchomością, a tym samym potwierdzenia, że operacja spełnia warunek przyznania pomocy określony w par. 4 pkt. 5 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (D. U. z 2020r. poz. 232 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie"). Organ wyjaśnił, iż w przypadku gdy wnioskodawca nie jest właścicielem nieruchomości, na której zamierza zrealizować operację, należało załączyć kopię dokumentów potwierdzających posiadanie zależne np. umów użyczenia, dzierżawy, a nadto załącznik nr 2a - Oświadczenie właściciela lub współwłaściciela nieruchomości, że wyraża zgodę na realizację operacji, trwale związanej z nieruchomością, jeżeli operacja jest realizowana na nieruchomości będącej w posiadaniu zależnym albo przedmiotem współwłasności oraz załącznik 2b - Oświadczenie właściciela/współwłaściciela nieruchomości dotyczące przetwarzania danych osobowych. Zgodnie z sekcją VI 2 instrukcji załączenie wyżej wymienionych dokumentów nie było wymagane, gdy dla planowanej operacji załączono ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi wraz z brakiem sprzeciwu lub oświadczeniem wnioskodawcy, że właściwy organ w ciągu 21 dni nie wniósł sprzeciwu. Skarżący nie przedłożył kompletu dokumentów poświadczających tytuł prawny do nieruchomości, na których zaplanowano rozbudowę i przebudowę ul. [...] w N.. Przedłożona decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 30 marca 2023 r. nie była ostateczna. Zdaniem organu jedynymi dokumentami dotyczącymi stanu prawnego nieruchomości, przedłożonymi przez Skarżącą były: Oświadczenia właściciela lub współwłaściciela (załącznik nr 2a do wniosku) oraz Oświadczenia właściciela lub współwłaściciela dotyczące przetwarzania danych osobowych (załącznik nr 2b do wniosku) oraz stanowisko zarządcy drogi krajowej nr [...] - GDDKiA Oddział w P. z 28 listopada 2022 r. w sprawie użyczenia działek zlokalizowanych w pasie drogowym, oznaczające zgodę zarządcy drogi na dysponowanie gruntem na cele budowlane. W ocenie organu załącznik nr 2a do wniosku o przyznanie pomocy nie jest dokumentem potwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością. Skargę na powyższy akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Gmina zarzucając 1. błąd, polegający na uznaniu przez organ administracji, że załączone do wniosku o przyznanie pomocy dokumenty, nie potwierdziły spełnienia warunku przyznania pomocy, dotyczącego prawa do dysponowania nieruchomością, a tym samym brak jest potwierdzenia, że operacja spełnia warunek przyznania pomocy określony w par. 4 pkt. 5 rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa analiza dokumentów przedłożonych przez skarżącego, tj. załączników nr 2a (oświadczenie właściciela lub współwłaściciela nieruchomości, że wyraża zgodę na realizację operacji, trwale związanej z nieruchomością, jeżeli operacja jest realizowana na nieruchomości będącej w posiadaniu zależnym albo przedmiotem współwłasności) wskazuje, iż skarżący załączył do wniosku umowy użyczenia umożliwiające skarżącemu użytkowanie nieruchomości, na których będzie realizowana operacja "Rozbudowa wraz z przebudową ul. [...] w N."; 2. błąd w interpretacji instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem, wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii", objętego PROW na lata 2014- 2020, polegający na uznaniu przez organ administracji, iż obligatoryjne jest załączenie do wniosku o przyznanie pomocy, ostatecznej decyzji zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy prawidłowa interpretacja treści instrukcji prowadzi do wniosku, iż załączona do wniosku decyzja - zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie musi być ostateczna. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącej organ bezpodstawnie przyjął, iż Gmina powinna załączyć do wniosku o przyznanie pomocy ostateczne pozwolenie na realizację inwestycji drogowej. Z sekcji VI pkt. 4 instrukcji dotyczącej pozwolenia na budowę wynika, iż jeżeli złożona decyzja wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy nie jest decyzją ostateczną i nie uzyska takiego statusu na etapie składania uzupełnień do wniosku, wnioskodawca zobowiązany jest do złożenia ostatecznej decyzji wraz z pierwszym wnioskiem o płatność. Instrukcja nie wymaga zatem, aby wnioskodawca złożył razem z wnioskiem o pomoc ostateczną decyzję - pozwolenie na budowę. Skarżąca powołując się na art. 11 f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz.162) wskazała, iż pozwolenie na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie elementy decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Skarżącej w tej sytuacji należałoby przy składaniu wniosku o pomoc, jeśli chodzi o załączanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stosować analogiczne zasady jak do pozwolenia na budowę tj. brak wymogu ostateczności decyzji w chwili składania wniosku o pomoc. Skarżąca zaznaczyła, iż argumentacja ta zostaje dodatkowo wzmocniona poprzez analizę sekcji VI pkt. 6 i 7 instrukcji. W pkt. 6 dotyczącym decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie mówi się, że decyzja ta powinna być ostateczna, w przeciwieństwie do pkt. 7 odnoszącego się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie wprost wskazano, iż ta decyzja powinna być ostateczna. Skarżąca ponadto wskazała, iż aktualnie decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna i Gmina nabyła własność nieruchomości, wskazanych w tej decyzji. Skarżąca podkreśliła, że do organu administracji decydującego o przyznaniu pomocy należy określenie treści wniosku o pomoc i dokumentów, potrzebnych do jego rozpatrzenia. Wszelkie zatem niejednoznaczności i wątpliwości co do sposobu wypełniania wniosku lub załączonych do niego dokumentów, nie powinny być interpretowane na niekorzyść wnioskodawców składających wnioski o pomoc. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż Instrukcja wypełniania wniosku o przyznanie pomocy wskazuje w w jakich okolicznościach dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością są załącznikiem obowiązkowym. Określają również w przypadku operacji realizowanej na nieruchomościach będących w posiadaniu zależnym, jakie dokumenty są wymagane i co w związku z ich złożeniem należy załączyć [pkt VI.2a i 2b, s. 11-12]. W takim przypadku załącznikiem mają być również kopie dokumentów potwierdzających posiadanie zależne, które Instrukcja nazywa przykładowo umową dzierżawy, użyczenia. Przywołana Instrukcja nie łączy dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością z decyzją o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych; dopuszczając jednak w przypadku posiadania ich ostateczności możliwość odstąpienia od obowiązku przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością. Zatem to od wnioskodawcy zależy, czy jest w stanie przedłożyć na etapie ubiegania się o wsparcie decyzję ostateczną i w ten sposób odstąpić od konieczności przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością czy nie. W tym ostatnim przypadku brak ostateczności decyzji skutkuje obowiązkiem przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością w pełnym zakresie, zgodnie ze wskazaniami Instrukcji; a więc uwzględnienia tego jakie dokumenty za dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością się uznaje, a w przypadku realizowania operacji na nieruchomości będącej w posiadaniu zależnym także oświadczeń 2a i 2b wraz z umową użyczenia /dzierżawy na które Instrukcja wskazuje. Organ zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie Skarżąca postanowiła udokumentować prawo do dysponowania nieruchomością w sposób zastępczy, mimo iż ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie posiadała. Nie posiadała jej w ogóle, co w świetle wskazań instrukcyjnych wykluczało możliwość uciekania się do formy jakiej nie była w stanie udokumentować. Stąd wezwania Organu do przedłożenia tytułu prawnego do nieruchomości wedle wskazań zawartych w Instrukcji. Organ podkreślił, iż podnoszenie w skardze, że zał. 2a jest dokumentem potwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością jest w świetle potwierdzonej znajomości zasad przyznawania pomocy oraz przedmiotowej Instrukcji niezrozumiałe. O tym, jakie dokumenty są uznawane za potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości wskazuje przedmiotowa Instrukcja. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jako zastępcza forma udokumentowania tytułu prawnego do nieruchomości tytułu tego nie wyczerpuje. Przede wszystkim przedłożona decyzja w dniu złożenia uzupełnień nie była ostateczna. Nie potwierdzała zatem prawa Skarżącego do nieruchomości objętych operacją; nie uzasadniała również formy jaką przyjął Skarżący w celu udokumentowania tytułu prawnego do nieruchomości. W tym miejscu warto nadmienić, że sięgnięcie po zastępczy sposób udokumentowania prawa do dysponowania nieruchomością jest uzasadnione o tyle, o ile Skarżący dysponuje decyzją ostateczną. W przypadku braku decyzji ostatecznej, jedynym sposobem udokumentowania prawa do dysponowania nieruchomością jest przedłożenie dokumentów potwierdzających to prawo - precyzyjnie określonych Instrukcją [pkt 2, s. 11-12 - karta akt 458]. Skarżąca w momencie złożenia wniosku nie dysponowała decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie dysponowała nią także na etapie pierwszych uzupełnień. Postępując zatem świadomie - jako podmiot znający zasady przyznawania pomocy określone w przepisach - winna przygotować zgodnie z Instrukcją dokumenty potwierdzające tytuł prawny, a nie kalkulować [ryzykować] brakiem uzyskania decyzji w wymaganym terminie. Odnosząc się do zarzutu drugiego, podważającego wymóg przedłożenia do wniosku o przyznanie pomocy ostatecznego pozwolenia na realizację inwestycji drogowej organ zauważył, że przedmiotowa Instrukcja wymogu takiego nie zawiera. Wyjaśnia natomiast kiedy wnioskujący o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zobowiązany jest wystąpić w nawiązaniu do ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U z 2023 r., poz. 162), a w przypadku zastosowania w procesie inwestycyjnym metody zaprojektuj- wybuduj, kiedy ma obowiązek taką decyzję przedłożyć [Instrukcja pkt 6 s. 13 - karta akt 459]. W przypadku konieczności wydania decyzji, przedmiotowa Instrukcja wskazuje m.in. na poszerzenie pasa drogowego na część działek nienależących do wnioskodawcy, zastępując pozwolenie na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych. Natomiast w przypadku zastosowania metody zaprojektuj-wybuduj winna być złożona wraz z wnioskiem o płatność. Zasadniczo to jedyne wymagania, jakie Instrukcja w odniesieniu do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera. Należy jednak zauważyć, że wymagania te odnoszą się jedynie do decyzji a nie do sytuacji zastąpienia nią wymagań, jakie stawia instrukcja wobec dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością. To, że na etapie ubiegania się o wsparcie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie musi spełniać warunku ostateczności jest oczywiste. Zasadnym jest również twierdzenie podniesione w skardze - a wynikające z Instrukcji - że przy składaniu wniosku o przyznanie pomocy należałoby stosować wobec decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zasady analogiczne jak do pozwolenia na budowę tj. nie wymagać ostateczności decyzji w chwili składania wniosku o pomoc. Argumentacja ta znajduje odzwierciedlenie przy wskazaniach instrukcyjnych dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę [Instrukcja pkt 4 s. 12 - karta akt 458]. Zapisano w niej jasno, że jeżeli decyzja ta nie uzyska statusu ostateczności na etapie składania uzupełnień do wniosku, to istnieje obowiązek jej przedłożenia wraz z pierwszym wnioskiem o płatność. Mając na względzie fakt, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej niejako zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę, regulując wszystkie kwestie dot. prawa budowanego, można przyjąć, że także w zakresie ostateczności decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, uprawnione jest przyjęcie analogicznych rozwiązań. Analogia ta odnosi się również do kwestii samego terminu złożenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Winno to nastąpić najpóźniej wraz z odpowiedzią na wezwanie do usunięcia braków. Rzecz w tym, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z odmową przyznania pomocy ze względu na nieostateczność decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale ze względu na brak potwierdzenia spełnienia warunku przyznania pomocy, dotyczącego prawa do dysponowania nieruchomością a co za tym idzie potwierdzenia, że operacja spełnia warunek realizacji operacji na nieruchomości będącej własnością podmiotu ubiegającego się o wsparcie lub na nieruchomości, do której podmiot ten posiada udokumentowane prawo do dysponowania nieruchomością przez okres realizacji operacji oraz co najmniej okres podlegania zobowiązaniu do zapewnienia trwałości operacji zgodnie z art. 71 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 [Rozporządzenie § 4 pkt 5]. Wymagania konkursu nie nakładały na Skarżącą obowiązku przedłożenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jako formy potwierdzenia prawa do dysponowania nieruchomością. Wskazywały natomiast poprzez publikację Instrukcji w jaki sposób należy udokumentować to prawo [pkt 2, 2a, 2b - karta akt 458]. To Skarżąca wbrew zaleceniom Instrukcji zdecydowała się na przyjęcie zastępczej firmy potwierdzenia prawa do dysponowania nieruchomością, mimo iż w dacie złożenie wniosku ani nawet w dacie składania pierwszych uzupełnień decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie posiadała. Można zauważyć, że uzyskał ją dopiero tuż przed upływem terminu drugich uzupełnień, co z perspektywy obowiązku dołączenia dokumentów niezbędnych do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy oraz wskazań instrukcyjnych było przedsięwzięciem ryzykownym, skazanym na dokument, który mimo przedłożenia może nie potwierdzać własności, a co za tym idzie - prawa do dysponowania nieruchomościami ze względu na nieostateczność decyzji. Jak wskazano w akcie odmowy pomocy, oznaczone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości lub ich części, stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Znajduje to odzwierciedlenie w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [Dz.U. z 2023r., poz. 162], który potwierdza w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych własność jednostek samorządu terytorialnego - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Przedkładając zatem decyzję nieostateczną wywiązano się jedynie z wskazanego Instrukcją terminu, w jakim dokument ten najpóźniej może być złożony tj. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków. Nie potwierdzono jednak takim dokumentem prawa do dysponowania nieruchomościami, albowiem dla potwierdzenia prawa własności w tak określony sposób przedstawiona decyzja winna być ostateczna. Organ zaznaczył Skarżąca precyzyjnie była informowana - jakie dokumenty należy dostarczyć i mimo tej świadomości oraz znajomości zasad zdecydowała się udokumentować prawo do dysponowania nieruchomościami dokumentem, który uzyskany tuż przed datą wymagalności oraz nieopatrzony klauzulą ostateczności decyzji prawa tego nie potwierdzał. Z perspektywy warunków rozporządzenia oraz regulacji jakie ono zawiera, jest to brak, który winien być oceniony negatywnie [§ 4 pkt 5)]. Zawarta w nim norma umożliwia bowiem przyznanie pomocy podmiotowi będącemu właścicielem nieruchomości, na których będzie realizowana operacja lub podmiotowi dysponującemu nieruchomościami w okresie realizacji operacji oraz w tzw. okresie związania jej celem. Wynika z niej, że to podmiot winien wykazać istnienie udokumentowanego prawa do dysponowania nieruchomościami w sposób Instrukcją określony na etapie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy. Jak wynika z aktu odmowy prawa tego nie udokumentował. W obliczu jednoznacznych wymagań, doszukiwanie się jakichś niejasności czy też wątpliwości jest nieuprawnione, a złożona decyzja jako dokument zastępczy, uzasadniający brak przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością, po dwukrotnym wezwaniu do uzupełnień winien być ostateczny. Na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zwartą w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na wstępie należy przypomnieć, iż ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanego dalej "programem" (art. 1 pkt 1). Program obejmuje działania i poddziałania wskazane w art. 3, w tym podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich i poddziałanie wsparcie inwestycji w tworzenie, ulepszanie i rozwijanie podstawowych usług lokalnych dla ludności wiejskiej, w tym rekreacji, kultury, i powiązanej infrastruktury (pkt 7 lit. c ). Zgodnie zaś z przepisem art. 35 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. W takim przypadku (ust. 2), podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (art. 146 § 1 p.p.s.a.). W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia 21 kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację operacji: Rozbudowa wraz z przebudową ul. [...] w N., o którą ubiegała się Gmina we wniosku o przyznanie pomocy dla operacji typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem, wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii'' w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich'', objętego PROW na lata 2014-2020 Zarząd Województwa Opolskiego odmówił Gminie przyznania prawa pomocy z uwagi na niespełnienie warunku o którym mowa w § 4 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (D. U. z 2020r. poz. 232 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie") . Na podstawie skarżonej informacji, zarzutów skargi oraz analizy akt administracyjnych i odpowiedzi organu na skargę, Sąd dokonał oceny zgodności skarżonej informacji z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie Zarządu Województwa podjęte zostało z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawa wsparcia finansowego w ramach Planu Działania 2022-2023 Krajowej Sieci Obszarów Wiejskich objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 wynika z przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 2137), dalej: "ustawa" oraz wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w wymienionym ostatnio przepisie zostało wydane ww. rozporządzenie. Zgodnie z § 4 rozporządzenia pomoc jest przyznawana na operację, która oprócz warunków określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanej dalej "ustawą", spełnia następujące warunki: 1) będzie realizowana w zakresie określonym w § 2; 2) koszty kwalifikowalne operacji nie będą współfinansowane w drodze wkładu z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności lub jakiegokolwiek innego unijnego instrumentu finansowego; 3) będzie realizowana nie więcej niż w dwóch etapach, a wykonanie zakresu rzeczowego, zgodnie z zestawieniem rzeczowo-finansowym operacji, w tym poniesienie przez beneficjenta kosztów kwalifikowalnych operacji oraz złożenie wniosku o płatność końcową, nastąpi nie później niż w terminie 24 miesięcy, a w przypadku operacji realizowanej w dwóch etapach nie później niż w terminie 36 miesięcy od dnia zawarcia umowy, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2025 r.; 4) będzie realizowana na obszarze należącym do: a) gminy wiejskiej lub b) gminy miejsko-wiejskiej, z wyłączeniem miast liczących powyżej 5000 mieszkańców, lub c) gminy miejskiej, z wyłączeniem miejscowości liczących powyżej 5000 mieszkańców; 5) będzie realizowana na nieruchomości będącej własnością podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy lub na nieruchomości, do której podmiot ten posiada udokumentowane prawo do dysponowania nią przez okres realizacji operacji oraz co najmniej przez okres, o którym mowa w art. 71 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1303/2013"; 6) będzie wynikać z ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jeżeli zostały sporządzone, albo z decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli uzyskanie takiej decyzji jest wymagane; 7) będzie spójna z dokumentem strategicznym dotyczącym obszaru, na którym jest planowana realizacja operacji, określającym strategię rozwoju oraz obszary lub cele lokalnej polityki rozwoju; 8) (uchylony); 9) suma kosztów całkowitych operacji nie przekroczy dwukrotności wysokości pomocy na tę operację ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich; 10) będzie łączyć jednostki osadnicze określone w ustawie z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443) z istniejącą drogą publiczną; 11) w przypadku gdy dotyczy drogi wewnętrznej - droga ta w wyniku realizacji operacji stanie się drogą publiczną; 12) realizacja operacji nie jest możliwa bez udziału środków publicznych; 13) dla operacji wydano ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jest wymagana. W niniejszej sprawie spór dotyczy przesłanki określonej § 4 pkt 5 rozporządzenia tj. kwestii realizacji inwestycji na nieruchomości do której wnioskodawca posiada udokumentowane prawo do dysponowania. W tym miejscu wskazać należy, iż samo rozporządzenie nie reguluje zagadnienia w jaki sposób i za pomocą jakiego dokumentu należy wykazać prawo do dysponowania nieruchomością. Powyższe kwestie uszczegóławia Instrukcja wypełniania wniosku o przyznanie pomocy na operacje typu ,,Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (IW-1/7.2.1), której pełna treść została zamieszczona na stronie internetowej Departamentu PROW pod adresem ( http://dprow.umww.pl /obszary-wiejskie/wp-content/uploads/sites/3/2017/12/IW7-2-18.03.2022.pdf), a fragmenty istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy załączone do akt sprawy (k. 457 i nast. akt administracyjnych). W pkt A.3 Instrukcji wskazano, iż do wniosku należy dołączyć dokumenty niezbędne do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy albo ich kopie, zgodnie z wykazem załączników określonym we wniosku w punkcie VI. Informacja o załącznikach, z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszej Instrukcji. W pkt VI.2 Instrukcji określono jakie dokumenty należy przedłożyć chcąc potwierdzić prawo do dysponowania nieruchomością. W punkcie tym określono, iż uznaje się następujące dokumenty potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy: - odpis z ksiąg wieczystych wystawiony nie wcześniej niż 3 miesiące przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy, lub - odpis aktu notarialnego wraz z kopią wniosku o wpis do księgi wieczystej. Kopia wniosku powinna zawierać czytelne potwierdzenie jego złożenia w sądzie, lub - prawomocne orzeczenie sądu wraz z kopią wniosku o wpis do księgi wieczystej. Kopia wniosku powinna zawierać czytelne potwierdzenie jego złożenia w sądzie, lub - ostateczna decyzja administracyjna wraz z kopią wniosku o wpis do księgi wieczystej. Kopia wniosku powinna zawierać czytelne potwierdzenie jego złożenia w sądzie, lub - inne dokumenty potwierdzające tytuł prawny. Jednakże należy pamiętać, iż punkcie tym zawarto uwagę, że złożenie ww. dokumentów nie jest wymagane w przypadku, gdy dla planowanej operacji Wnioskodawca załącza do wniosku ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi. W przypadku realizowania operacji w formie "zaprojektuj – wybuduj" dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością są załącznikami obowiązkowymi. W pkt B.VI.4 Instrukcji wskazano zaś, iż jeżeli złożona decyzja wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy nie jest decyzją ostateczną i nie uzyska takiego statusu na etapie składania uzupełnień do wniosku, Wnioskodawca zobowiązany jest do złożenia ostatecznej decyzji wraz z pierwszym wnioskiem o płatność. Natomiast w pkt B.VI.6 Instrukcji wyjaśniono, że decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej załącza się, jeżeli Wnioskodawca na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 176) został zobligowany do jej uzyskania. Konieczność wydania decyzji wystąpi m.in. w przypadku, gdy Wnioskodawca planuje poszerzenie pasa drogowego na część działek nie należących do niego, a plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje ten teren pod drogi publiczne. Wówczas nie będzie wymagane pozwolenie na budowę albo zgłoszenie, gdyż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej reguluje wszystkie kwestie dot. prawa budowlanego. W tym miejscu, mając na uwadze zapisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zgodzić należy się ze Skarżącym, czego nie kwestionuje również organ, że zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie elementy decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. przede wszystkim zatwierdzenie projektu budowlanego. Tym samym zasadnie wskazała SkarżącaW tej sytuacji należałoby przy składaniu wniosku o pomoc, jeśli chodzi o załączanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stosować analogiczne zasady jak do pozwolenia na budowę tj. brak wymogu ostateczności decyzji w chwili składania wniosku o pomoc. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż to, że na etapie ubiegania się o wsparcie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie musi spełniać warunku ostateczności jest oczywiste. Organ wskazał również, iż przy składaniu wniosku o przyznanie pomocy należałoby stosować wobec decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zasady analogiczne jak do pozwolenia na budowę tj. nie wymagać ostateczności decyzji w chwili składania wniosku o pomoc, a także w zakresie ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, uprawnione jest przyjęcie analogicznych rozwiązań. Analogia ta odnosi się również do kwestii samego terminu złożenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Winno to nastąpić najpóźniej wraz z odpowiedzią na wezwanie do usunięcia braków. W ocenie organu brak wymogu ostateczności decyzji odnosi się jedynie do samej decyzji a nie do sytuacji zastąpienia nią wymagań, jakie stawia instrukcja wobec dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością. W odpowiedzi na skargę organ zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z odmową przyznania pomocy ze względu na nieostateczność decyzji, ale ze względu na brak potwierdzenia spełnienia warunku przyznania pomocy, dotyczącego prawa do dysponowania nieruchomością. Organ zaznaczył również, iż przedkładając zatem decyzję nieostateczną wywiązano się jedynie z wskazanego Instrukcją terminu, w jakim dokument ten najpóźniej może być złożony tj. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków. Nie potwierdzono jednak takim dokumentem prawa do dysponowania nieruchomościami, albowiem dla potwierdzenia prawa własności w tak określony sposób przedstawiona decyzja winna być ostateczna. W ocenie Sądu powyższy pogląd w świetle zapisów Instrukcji nie jest uprawniony. Wobec powyższego przypomnieć należy, iż celem wykazania prawa do dysponowania nieruchomością Wnioskodawca zobowiązany był do przedłożenia ostatecznej decyzji administracyjnej wraz z kopią wniosku o wpis do księgi wieczystej (pkt VI.2 Instrukcji). Jednakże zgodnie z uwagą zamieszczoną w tym samym punkcie Instrukcji złożenie ww. dokumentów nie jest wymagane w przypadku, gdy dla planowanej operacji Wnioskodawca załącza do wniosku ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi. Zgodzić należy się z organem, iż przywołana Instrukcja nie łączy dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością z decyzją o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych dopuszczając możliwość odstąpienia od obowiązku przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością, to jednakże nie można tego fragmentu Instrukcji odczytywać w całkowitym oderwaniu od pozostałych jej zapisów. Wobec powyższego zaznaczyć należy, iż w Instrukcji przewidując odstępstwo również posłużono się pojęciem "ostateczności". Jednakże należy pamiętać, iż Instrukcja przewiduje również wyjątek od powyższego stanowiąc, że "jeżeli złożona decyzja wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy nie jest decyzją ostateczną i nie uzyska takiego statusu na etapie składania uzupełnień do wniosku, Wnioskodawca zobowiązany jest do złożenia ostatecznej decyzji wraz z pierwszym wnioskiem o płatność". Sąd jeszcze raz zaznacza, iż uwagi zawartej w pkt B.VI.2 Instrukcji nie można odczytywać w oderwaniu od pozostałych zapisów o czym świadczy brak obowiązku przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością jeżeli wnioskodawca załącza do wniosku zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Dopiero w pkt B.VI.5 sprecyzowano, iż ma być to zgłoszenie wobec którego nie wniesiono sprzeciwu. I tak powyższe zapisy odczytuje również organ, który w zaskarżonym akcie wskazał, iż "Zgodnie z sekcją VI 2 instrukcji załączenie wyżej wymienionych dokumentów nie było wymagane, gdy dla planowanej operacji załączono ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi wraz z brakiem sprzeciwu lub oświadczeniem wnioskodawcy, że właściwy organ w ciągu 21 dni nie wniósł sprzeciwu". Odnosząc się do tego fragmentu uzasadnienia aktu zwrócić należy uwagę, iż obowiązek załączenia do zgłoszenia oświadczeniem wnioskodawcy, że właściwy organ w ciągu 21 dni nie wniósł sprzeciwu lub potwierdzenia właściwego organu, że nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia nie wynika w żadnym wypadku z pkt. B.VI.2 ale wyłącznie z pkt B.VI.5. Tym samym organ określając przesłanki możliwości odstąpienia od możliwości przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością nie odwołał się wyłącznie do pkt. B.VI.2, jak wskazuje w niniejszej sprawie, ale również do pozostałych zapisów Instrukcji odczytując je łącznie. Sąd miał przy tym na uwadze, iż przed ustatecznieniem się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Wnioskodawca nie jest jeszcze właścicielem gruntów, gdyż zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Powyższe jednakże w świetle zapisów Instrukcji nie może prowadzić do uznania, że celem wykazania prawa do dysponowania nieruchomością Gmina obowiązana była legitymować się ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd miał również na uwadze, iż w momencie złożenia wniosku Gmina nie dysponowała zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej i nie dysponowała nim także na etapie pierwszych uzupełnień. Ponadto zgodnie z pkt A.3 Instrukcji do wniosku należy dołączyć dokumenty niezbędne do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy albo ich kopie, zgodnie z wykazem załączników określonym we wniosku w punkcie VI. Informacja o załącznikach, z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszej Instrukcji. Ponadto w myśl pkt A.19.c Instrukcji przed złożeniem wniosku należy upewnić się, czy załączone zostały wszystkie wymagane dla danego rodzaju operacji, dokumenty (zgodnie z pkt VI. Informacja o załącznikach). Z powyższych względów zgodzić należy się z organem, iż Wnioskodawca znając zasady przyznawania pomocy określone w przepisach winien przygotować zgodnie z Instrukcją dokumenty, a nie podejmować ryzyka, że może uda mu się uzyskać stosowne decyzje w późniejszym terminie. Powyższe aczkolwiek nie zasługuje na aprobatę, to jednak jest dopuszczalne w świetle zapisów Instrukcji przewidującej dwukrotne wzywanie Wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku. W omawianej Instrukcji czy też rozporządzeniu brak jest zapisu, który wskazywałby, że wszelkie przesłanki do przyznania pomocy muszą być spełnione w dniu składania wniosku. Omówione wyżej odstępstwa dopuszczające późniejsze dołączenie określonych dokumentów wskazują na wręcz przeciwne wnioski. Odnosząc się natomiast do zarzutu Skargi, iż Skarżąca załączyła do wniosku umowy użyczenia wskazać należy, że przedłożonych oświadczeń właściciela lub współwłaściciela nieruchomości, iż wyraża zgodę na realizację operacji trwale związanej z nieruchomością w okresie realizacji operacji nie można taktować jako umów dzierżawy czy też użyczenia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony akt. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 P.p.s.a. uwzględniając uiszczony przez Skarżącą wpis od skargi.