III SA/Po 353/20

Dnia 31 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 lipca 2020r. przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 03 grudnia 2019 r. nr XX/361/VIII/2019 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na obszarach wodnych oddala skargę

Rada Miasta, działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2019, poz. 511) i art. 31 ust. 1 i 3, w związku z ust. 4 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 roku o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz.U. 2018, poz. 1482 ze zm.) oraz obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 1 sierpnia 2019 roku w sprawie maksymalnych opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na rok 2020 (M.P. 2019, poz. 732), w dniu 3 grudnia 2019 roku podjęła uchwałę nr XX/361/VIII/201914 w sprawie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na obszarach wodnych miasta Poznania na rok 2020. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 grudnia 2019 roku, poz. 10796. Prokurator Regionalny w P. , pismem z dnia [...] maja 2020 roku, za pośrednictwem Rady Miasta, wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Prokurator zarzucił, że uchwała istotnie narusza art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym oraz w związku z art. 31 ust.1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 roku o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez uchwalenie maksymalnych stawek opłat określonych obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 1 sierpnia 2019 roku w sprawie maksymalnych opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na rok 2020, ale bez poczynienia ustaleń, co do rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających na obszarze miasta oraz bez przedstawienia tych ustaleń w uzasadnieniu uchwały. Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi. Skarżony organ wyjaśnił, że treść przepisów zakwestionowanej skargą uchwały nie wykracza poza granice określone upoważnieniem ustawowym i w całości mieści się w ramach określonych podstawami prawnymi dla jej wydania. Rada Miasta podkreśliła, że do stwierdzenie nieważności uchwały konieczne jest wykazanie istotnego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 roku o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz.U. 2018, poz. 1482 ze zm.) rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie tych statków lub innych obiektów pływających biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 30 ust. 3, oraz koszty usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających na obszarze danego powiatu. Stosownie do art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.) uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 §2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sankcję nieważności ustawodawca nakazuje stosować do uchwał organów powiatu, które są sprzeczne z prawem. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa – art. 79 ust. 1 i 4 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2019, poz. 511 ze zm.). Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że stwierdzenie przez sąd administracyjnym nieważności uchwały rady powiatu warunkuje niebudzące wątpliwości wykazanie, że pozostawanie w obrocie prawnym skarżonej uchwały pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Strona skarżąca trafnie zauważa, że Minister Finansów corocznie ogłasza maksymalną wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie tych statków lub innych obiektów pływających (art. 31 ust. 2-4 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych). Niewątpliwie obowiązkiem rady powiatu jest określenie w uchwale wysokości tych opłat, które obowiązują na obszarze danego powiatu. Przy indywidualizowaniu/konkretyzowaniu wysokości tych opłat dla obszaru powiatu rada powiatu ma obowiązek uwzględnić konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 30 ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, oraz koszty usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających na obszarze danego powiatu. Uchwała rady powiatu w sprawie ustalenia wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie tych statków lub innych obiektów pływających dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Adresatami tej uchwały są osoby – określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających. Z uwagi na powyższe zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, a więc jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Jeśli nawet podziela się pogląd o tym, że brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to takie stanowisko nie zwalnia z obowiązku dokonania oceny, czy w przypadku konkretnej uchwały mamy do czynienia z istotnym, czy też nieistotnym naruszeniem prawa. Sąd wskazuje zatem, że przykładowo uchwały w przedmiocie rozstrzygnięcia skargi na działalność wójta/starosty podejmowane są na podstawie przepisów Działu VIII ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Uzasadnienie takiej uchwały jest koniecznym wymogiem prawnym. W odniesieniu do takich uchwał przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wyprzedzają przepisy ustaw samorządowych oraz uregulowania statutów jednostek samorządowych. W takim wypadku brak uzasadnienia uchwały jest wadą istotną, bo brak ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem stanowi o naruszeniu przepisów proceduralnych, co jako naruszenie istotne powinno skutkować nieważnością uchwały (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Z dnia 29 kwietnia 2020 roku o sygn. akt I OSK 2909/19). Nie znajduje to jednak zastosowania do niniejszej sprawy, bowiem pełnomocnik skarżonego organu trafnie zauważa, że procedura uchwałodawcza nie przebiega tak, jak typowa sprawa administracyjna rozstrzygana w trybie przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast Sąd nie ujawnił żadnego istotnego naruszenia prawa w zakresie procedury uchwalania prawa miejscowego. Uchwała została podjęta z inicjatywy Prezydenta Miasta P.. Projekt skarżonej uchwały został przepracowany w Komisji Współpracy Lokalnej, Bezpieczeństwa i Porządku Publicznego (przyjęty jednomyślnie, 6 głosów za) oraz w Komisji Budżetu, Finansów, Przedsiębiorczości i Nadzoru Właścicielskiego (przyjęty jednomyślnie, 5 głosów za), a następnie przedstawiony Radzie Miasta wraz z uzasadnieniem. Po zreferowaniu projektu uchwały oraz przedstawieniu opinii merytorycznych Rada Miasta podjęła uchwałę w sprawie ustalenia wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie tych statków lub innych obiektów pływających stosunkiem głosów: 26 - za, 0 - przeciw, 1 - wstrzymał się. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, została we właściwy sposób ogłoszona. Brak jest podstaw dla uwzględnienia zarzutu dotyczącego przekroczenia granic delegacji ustawowej, czy naruszenia swobody regulacyjnej. Treść podjętej uchwały, w tym wysokość uchwalonych opłat, co przyznaje także strona skarżąca, mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Brak podania w uzasadnieniu uchwały "szczegółowej kalkulacji" dla wysokości przyjętych stawek nie jest wystarczający do przyjęcia stanowiska, że uchwalone opłaty mają charakter arbitralny, bo zostały obliczone na maksymalizację przychodów powiatu. Nie można przyjąć stanowiska, że wyznaczona przez ustawodawcę górna granica opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających pozostaje bez związku z rzeczywistymi kosztami świadczenia tych usług w stolicach regionów. Prokurator nie wykazał, aby przyjęcie maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów nie odzwierciedlało rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających na obszarach wodnych miasta P., czy też kosztów realizacji takich zadań przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych. W szczególności w sprawie brak jest dowodów na okoliczność, że miasto P. zawarło umowę o świadczenia usług usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających po stawkach niższych niż określone w uchwale (porównaj wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 lutego 2019 roku o sygn. akt III SA/Lu 590/18 oraz wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 roku o sygn. akt I OSK 2888/19). Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.