III SA/Po 346/20

Dnia 25 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki A w P. na orzeczenie Zarządu Województwa W. z dnia [...] maja 2020r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach W. Regionalnego Programu Operacyjnego I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, II. przekazuje organowi sprawę do ponownego rozpoznania, III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] września 2018 r. " Spółka A z siedzibą w P. przystąpiła do konkursu [...] [...], składając wniosek o dofinansowanie projektu pt. “ Wprowadzenie innowacyjnych usług w celu wzmocnienia pozycji konkurencyjnej Spółki A". Projekt przeszedł pozytywnie ocenę formalną i merytoryczną. W dniu [...] marca 2019 r. Zarząd Województwa podjął uchwałę w sprawie wyboru do dofinansowania projektów ocenionych pozytywnie w ramach konkursu [...] [...], a następnie podjął decyzję o przyznaniu dofinansowania projektowi o nr [...] Wnioskodawca został o tym fakcie poinformowany pismem z [...] kwietnia 2019 r. przez Departament Wdrażania Programu Regionalnego UMWW. Jednocześnie wezwano wnioskodawcę do przedstawienia dokumentów i informacji niezbędnych do podpisania umowy o dofinansowanie, w terminie 10 dni roboczych, licząc od daty otrzymania informacji o wyborze projektu do dofinansowania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r., Zarząd Województwa poinformował, że wnioskodawca został usunięty z listy rankingowej konkursu nr [...] i tym samym wyłączony z możliwości otrzymania dofinansowania w ramach przedmiotowego konkursu, ze względu na to, że w ocenie [...] inwestycja nie spełnia wymaganego dla przyznania pomocy publicznej, efektu zachęty. W proteście z [...] kwietnia 2020 roku wnioskodawca odwołał się od decyzji o wyłączeniu z możliwości podpisania umowy o dofinansowanie projektu i usunięciu projektu z listy rankingowej projektów wybranych do dofinansowania. argumentując, że jego zdaniem ocena, że projekt nie spełnia efektu zachęty wynika z błędnej interpretacji sekwencji zdarzeń związanych z zamiarem realizacji projektu. Zarzucił, że z pisma z [...] kwietnia 2020 r. nie wynika, aby została przeprowadzona ponowna ocena, która pozwalałaby stwierdzić, że nie doszło do spełnienia któregokolwiek z kryteriów (...) Wnioskodawca działał w przekonaniu, że proces oceny jego wniosku zakończył się, a do zawarcia Umowy o dofinasowanie konieczne jest jedynie spełnienie wymagań formalnych, tj. właśnie dostarczenie stosownych dokumentów (...) Instytucja dokonała zatem - bez podstawy w Regulaminie - ponownej oceny wniosku, powołując się zresztą na kryterium, które było wymienione w dokumentach konkursowych (...). Wnioskodawca miał zatem prawo oczekiwać, że skoro jego projekt przeszedł pozytywną ocenę, zostanie z nim zawarta umowa o dofinasowanie (...) Nie sposób stwierdzić, jakoby procedura wyboru (...) była prowadzona w sposób przejrzysty i rzetelny w sytuacji, gdy na etapie przed zawarciem umowy o dofinasowanie Instytucja, bez podania podstawy prawnej, odmawia zawarcia tej umowy (...). Komisja Odwoławcza orzeczeniem z dnia [...] maja 2020 r, , uznając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a projekt słusznie został wyłączony z możliwości podpisania umowy o dofinansowanie i usunięty z listy rankingowej, projektów wybranych do dofinansowania, orzekła o nieuwzględnieniu projektu. W uzasadnieniu wskazano, że z przedłożonych dokumentów będących w posiadaniu [...] wynika, iż [...] lutego 2018 r. wnioskodawca zawarł umowę nr [...] z Spółką B na sprzedaż, dostarczenie i montaż myjni kontenerowej trzynastowioskowej, zgodnie z którą wnioskodawca miał zapewnić sprzedawcy fundamenty, posadzki, przyłącza itp. zgodnie z projektem budowlanym i uzyskanym pozwoleniem na budowę. KO stwierdza, że w konsekwencji powyższego celem procedowania procesu inwestycyjnego wystąpił o pozwolenie na budowę, które otrzymał [...] czerwca 2018 r. (dotyczyło działki [...] tj. działki, na której miał być realizowany projekt). Następnie dopiero [...] czerwca 2018 r. sporządzony został aneks do umowy ze sprzedawcą, w którym to określono miejsce realizacji umowy nr [...] na działce [...], czyli w innej lokalizacji niż projektowa. W tym miejscu KO podkreśla, iż działanie to budzi wątpliwość, gdyż skoro umowa od początku dotyczyć miała rzekomo działki nie objętej projektem, to jaki cel miało zawarcie aneksu precyzującego działkę [...]? Następnie [...] września 2018 r. wnioskodawca złożył wniosek o dofinansowanie projektu, w którym wskazał, iż zakup myjni (przedmiot projektu) miał być inwestycją nową, a wszelkie kroki w celu zrealizowania myjni są uzależnione od otrzymania dofinansowanie. W tym miejscu KO podkreśla, że oświadczenie wnioskodawcy złożone w dokumentacji aplikacyjnej jest sprzeczne ze stanem taktycznym, gdyż składając wniosek wnioskodawca już posiadał zawartą umowę na dostawę myjni, którą chciał zrealizować we własnym zakresie bez udziału środków europejskich. Dodatkowo wnioskodawca na etapie aplikowania w żaden sposób nie poinformował [...] o fakcie posiadania ww. umowy czy chociażby o planach budowy myjni w dwóch różnych lokalizacjach. Wnioskodawca [...] grudnia 2018 r. zawarł kolejną umowę nr [...] z tym samym dostawcą, na ten sam przedmiot zamówienia i co ważne projekt techniczny dotyczący myjni kontenerowej został przygotowany już w lutym 2018 r. Dodatkowo wątpliwość KO budzi szereg działań podejmowanych przez wnioskodawcę po otrzymaniu decyzji o przyznaniu dofinansowania oraz na etapie składania wyjaśnień na wezwanie [...] tj.:[...] 05 2019 r skorygowanie faktury ([...] tak, aby z 4 zaliczek wyłączyć 3, i pozostawić wyłącznie tą z datą [...].12.2018 r. tj. po złożeniu wniosku o dofinansowanie; KO stwierdziła zatem, iż jeśli wnioskodawca (zgodnie z jego wyjaśnieniami z protestu) uznał, że nie chce realizować dwóch inwestycji to nasuwa się pytanie dlaczego dopiero na wyraźne wezwanie [...] do złożenia wyjaśnień podjął czynności zmierzające do rozwiązania umowy [...], która rzekomo zawarta została na budowę myjni na działce innej niż projektowa (dopiero aneksem z [...].06.2018 dookreślono lokalizację inwestycji)? Ponadto, wnioskodawca w żaden sposób nie [...] o tym, że planuje podobną inwestycję do tej, która została wskazana w projekcie, a zgodnie z zawartą [...].02.2018 r. umową myjnia miała zostać dostarczona do [...].06.2018 r., czyli jeszcze przed złożeniem dokumentacji aplikacyjnej, KO stwierdza zatem, iż nawet przyjmując założenie, że miały być to dwie inne inwestycje to wnioskodawca błędnie wskazał w dokumentacji aplikacyjnej, że będzie to zupełnie nowa inwestycja, pozwalająca na zapewnienie kompleksowości usług związanych z eksploatacją pojazdów, gdyż posiadał wiedze o zawartej umowie, która na moment aplikowania funkcjonowała w obrocie prawnym, gdyż rozwiązana została dopiero na podstawie porozumienia z [...] czerwca 2019 r. " Spółka A z siedzibą w P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na wskazane wyżej rozstrzygnięcie i zarzucając naruszenie: 1) art. 37 ust 1 ustawy poprzez naruszenie zakazu przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, przejawiające się usunięciem projektu z listy projektów rekomendowanych do dofinansowania, w oparciu o nieprzejrzystą wykładnie pojęcia “efekt zachęty" 2) art. 6 ust 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca poprzez błędną wykładnie pojęcia “efekt zachęty" a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w odniesieniu do projektu efekt zachęty nie występuje 3)rozdziału 3 pkt 4 wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów poprzez naruszenie nakazu stosowania procedur wyboru projektów z uwzględnieniem zasad przejrzystości , rzetelności, bezstronności i równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów 4) rozdziału 6 pkt 6.1 ppk4 wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 – 2020 poprzez odmowę podpisania umowy o dofinansowanie pomimo, ze do dofinansowania przedłożono projekt , który nie został fizycznie ukończony ani w pełni zrealizowany przed przedłożeniem wniosku o dofinansowanie. 5) rozdziału V podr. A pkt 1 regulaminu konkursu poprzez niepodpisanie umowy pomimo spełnienia wszystkich warunków określonych w tym postanowieniu 6) art. 58 ust 2 pkt 1 ustawy poprzez nieuwzglednienie protestu i niezaktualizowanie listy rankingowej konkursu poprzez przywrócenie do niej projektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2. Według § 3, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460; dalej: ustawa wdrożeniowa lub u.p.s.f.), w przypadku negatywnej ponownej oceny projektu, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Jak wynika zaś z art. 61 ust. 8 pkt 1 u.p.s.f., w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zgłoszony do konkursu przez stronę skarżącą projekt spełnia kryterium tzw. "efektu zachęty", a tym samym, czy przyznanie pomocy zapewniłoby realizację projektu, który w innym przypadku nie zostałby zrealizowany (zasada konieczności, niezbędności pomocy). Kluczowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności w kontrolowanej sprawie jest ustalenie zakresu przedmiotowego projektu. Rozstrzygniecie zaś tego zagadnienia uzależnione jest od dokonania prawidłowej wykładni pojęcia "projekt", zdefiniowanego przez ustawodawcę w art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej, zgodnie, z którym jest to przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu, określonego wskaźnikami z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do dofinansowania. W świetle powołanego przepisu, co należy podkreślić, nie ma wątpliwości, że ustawodawca ograniczył zakres projektu tylko do tego, co zostało wskazane we wniosku, a zatem zgłoszone do objęcia współfinansowaniem. Podobnie pojęcie " projekt" zdefiniowano w dokumentach konkursowych, tj. we wzorze umowy o dofinansowanie projektu, wskazując, że jest to przedsięwzięcie szczegółowo określone we wniosku o dofinansowanie, będące przedmiotem umowy. Dalej należy wskazać, że dokonując interpretacji art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej – w kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy – należy mieć również na uwadze przepisy art. 6 ust. 1 i 2 i art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014 (Dz.U.UE. L. 2014. 187.1 z dnia 2014.06.26). Zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia, stosuje się je jedynie do pomocy, która wywołuje efekt zachęty. W art. 6 ust. 2 przyjęto, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 23 rozporządzenia, do celów niniejszego rozporządzenia przyjmuje się następujące definicje: "rozpoczęcie prac" oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. W odniesieniu do pojęcia "rozpoczęcie prac" oznacza ono moment nabycia aktywów bezpośrednio związanych z nabytym zakładem. Powyższe przepisy znalazły odzwierciedlenie w postanowieniach Regulaminu konkursu, który wchodzi w zakres systemu realizacji. W rozdziale III lit D , który odnosi się do kwalifikowalności wydatków wskazano na załączniki do regulaminu, wzór umowy oraz załącznik do umowy Kwalifikowalność kosztów, wnioski o płatność oraz zwroty środków. Z postanowień zawartych we wskazanych wyżej dokumentach wynika, że do współfinansowania ze środków WRPO nie można przedłożyć projektu, który został fizycznie ukończony (w przypadku robót budowlanych) lub w pełni zrealizowany (w przypadku dostaw i usług) przed złożeniem do [...] wniosku o dofinansowanie, niezależnie od tego, czy wszystkie dotyczące tego projektu płatności zostały przez beneficjenta dokonane (z zastrzeżeniem zasad określonych dla pomocy publicznej). Przez projekt ukończony / zrealizowany należy rozumieć projekt, dla którego przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie nastąpił odbiór ostatnich robót, dostaw lub usług przewidzianych do realizacji w jego zakresie rzeczowym. Ponadto w III lit C pt. Rodzaje projektów przewidzianych do wsparcia wskazano, że dofinansowanie może być udzielone wyłącznie na realizację inwestycji początkowych, zgodnie z definicją przyjętą w art. 2 rozporządzenia 651/2014. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie ma wątpliwości, że złożenie wniosku o przyznanie pomocy nastąpiło przed rozpoczęciem prac nad projektem wskazanym we wniosku. Jak wynika bowiem z treści wniosku, znajdującego się w aktach sprawy, projekt zgłoszony przez skarżącą spółkę do dofinansowania swoim zakresem obejmuje: zakup: linii diagnostycznej typu NUSSBAUM NTS 800-1, urządzenia do pomiaru geometrii kół HUNTER, urządzenia do kontroli świateł\- pistoletu do pompowania kół, pojedynczego wyciągu spalin ssawka, analizatora spalin 5 – gazowego, dynamomierza, czujnika nadmiernego poziomu CO, podnośnika nożycowego, oprogramowania DEKRA oraz przeprowadzenie prac adaptacyjnych w istniejącej hali, w której aktualnie znajduje się linia diagnostyczna MAHA; ponadto: zakup myjni samochodowej, zakup systemu monitoringu, przeprowadzenie robót ziemnych i prac przygotowujących teren. Zdaniem organu, składając wniosek o dofinansowanie projektu pt “Wprowadzenie innowacyjnych usług w celu wzmocnienia pozycji konkurencyjnej Spółki A", wnioskodawca już posiadał zawartą umowę na dostawę myjni, którą chciał zrealizować we własnym zakresie, bez udziału środków europejskich. [...] lutego 2018r. spółka zawarła bowiem umowę z Spółką B na sprzedaż, dostarczenie i montaż myjni kontenerowej trzynastowioskowej, zgodnie z którą miała zapewnić sprzedawcy fundamenty, posadzki, przyłącza itp., zgodnie z projektem budowlanym i uzyskanym pozwoleniem na budowę. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w przypadku, gdy projekt składa się z kilku elementów, a realizacja myjni jest jedną ze składowych projektu, wymóg efektu zachęty dotyczy projektu jako całości. Skarżąca spółka w skardze podniosła, m.in., że zrezygnowała z realizacji inwestycji, której dotyczyła umowa z dnia [...] lutego 2018 r. na sprzedaż, dostarczenie i montaż myjni kontenerowej trzynastowioskowej, rozwiązana na podstawie porozumienia z [...] czerwca 2019 r. Umowa na zakup myjni realizowanej w ramach projektu, co jest poza sporem, zawarta została [...] grudnia 2018 r. Spółka przystąpiła do konkursu składając wniosek o dofinansowanie w dniu [...] września 2018 r., Przy czym, co podkreślono, nabór w konkursie został ogłoszony [...] lipca 2018 r. Wniosek o dofinansowanie złożony w konkursie dotyczy realizacji inwestycji w innym miejscu i przede wszystkim w innym zakresie. Jak podniosła skarżąca, realizacja inwestycji objęta projektem przekraczała jej możliwości finansowe i nie byłaby możliwa bez otrzymania pomocy, zatem efekt zachęty, zdaniem spółki, został spełniony. W ocenie Sądu, rację w tak zakreślonym sporze należy przyznać stronie skarżącej. Organ uznając, że projekt nie spełnia kryterium zachęty błędnie utożsamia inwestycję, która była planowana przez skarżącą spółkę i której dotyczyła wskazana wyżej umowa z dnia [...] lutego 2018 r. zawarta z Spółką B z inwestycją objętą projektem, o dofinansowanie którego ubiega się skarżąca spółka. Dokonując oceny, organ pomija tę okoliczność, że umowa zawarta [...] lutego 2018 r. dotyczyła zakupu, dostarczenia i montażu myjni samochodowej, o wartości [...] zł, którą spółka zamierzała uruchomić w dotychczas używanym budynku (działka [...]). We wniosku o dofinansowanie skarżąca wskazała, że instalacja myjni samochodowej ma nastąpić na działce nr [...], co wynika również z umowy zawartej z Spółką B. w dniu [...] grudnia 2018 r. na zakup myjni realizowanej w ramach projektu. Ponadto, projekt zgłoszony do finansowania, którego całkowity koszt wynosi [...] zł., z czego kwota dofinansowania to [...] zł., obejmuje, co wskazano wyżej i podkreśla skarżąca, kompleksowe przedsięwzięcie, realizowane w innym miejscu i w innym zakresie, na którego realizację strona nie posiadała środków. Źródłem finansowania miało być dofinansowanie uzyskane w konkursie. Zatem, nieuzasadnione, zdaniem Sądu, jest twierdzenie organu dotyczące tożsamości działań oraz zbliżonej wartości ich realizacji. Należy również zauważyć, że prace budowlane na terenie działki nr [...], co wynika z dołączonego do akt sprawy dziennika budowy rozpoczęły się [...] marca 2019 r. i zakończyły [...] maja 2019 r. Spółka przystąpiła zaś do konkursu, składając wniosek o dofinansowanie, co należy jeszcze raz podkreślić, w dniu [...] września 2018 r. Zdaniem Sądu, przedmiotem oceny powinien być zatem wyłącznie projekt, który został złożony w konkursie, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Odwoływanie się zaś do inwestycji, której dotyczyła umowa zawarta w dniu [...] lutego 2018 r ,w celu dokonania oceny projektu objętego wnioskiem z dnia [...] września 2018 r., w szczególności co do jego zakresu przedmiotowego, nie znajduje poparcia w treści definicji projektu zawartej w art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej, jak również w regulaminie konkursu. Reasumując, w ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ dokonał niewłaściwej wykładni powołanych wyżej przepisów, w zakresie oceny kryterium efektu zachęty. W ponownie przeprowadzanym postępowaniu organ zobowiązany będzie zatem do dokonania oceny całości projektu skarżącej spółki, objętego wnioskiem złożonym w przedmiotowym postępowaniu, w świetle wskazanych wyżej przepisów. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804) orzekł jak w wyroku.