III SA/Po 325/23

Dnia 13 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra Protokolant : St. sekr. sąd. Anna Skrzypczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 roku sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej S.A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 2 125,00,- (dwa tysiące sto dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 22 sierpnia 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta , wskazując na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, dalej jako u.d.p.) §4 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2021 r. poz. [...] z późn. zm., dalej jako Uchwała), nałożył na Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej S.A karę pieniężną w kwocie [...]zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez postawienie na chodniku pojemników na odpady. Uzasadniając napisał, że zajęcie pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...], stwierdzono 27 czerwca 2022 r. Ze zdjęć wykonanych podczas kontroli wynika, iż pojemniki znajdowały się w pasie drogowym - zostały ustawione na chodniku. Zmierzono, że pojemniki zajmują powierzchnię 6,00 m2 pasa drogowego, przy czym organ wymienił urządzenia którymi wykonano pomiary, opisując świadectwa (instrumentu, wzorcowania) dla nich wydane. Z informacji uzyskanych 07 lipca 2022 r. od Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej S.A (dalej także jako strona, skarżąca) wynika iż pojemniki zostały ustawione przez tą stronę (Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej S.A Biuro Obsługi Mieszkańców nr [...]). W dniu 27 czerwca 2022 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, o czym zawiadomiono stronę pismem z 07 lipca 2022 r. (korespondencja odebrana 14 lipca 2022 r.). Organ zaznaczył, że dodatkowe kontrole odbyły się 29 czerwca, 04 lipca oraz 27 lipca 2022 r. (wizja lokalna), podczas których za każdym razem potwierdzono obecność ww. pojemników na odpady w pasie drogowym. W dniu 28 lipca 2022 r. do Zarządu Dróg wpłynęło pismo od strony z informacją, że pojemniki na odpady zostały usunięte z pasa drogowego. W kolejnym piśmie, z 02 sierpnia 2022 r. strona poinformowała, że 28 lipca 2022 r. pojemniki na odpady zostały wymienione na mniejsze oraz usunięte z pasa drogowego. Organ napisał, że karę pieniężną należało naliczyć, mając na uwadze postanowienia art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 u.d.p. przewidujące, iż za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pobiera się karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty, przy czym stawki opłat określone są w § 2 Uchwały. Za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej stawka wynosi [...] zł/m2 za 1 dzień za zajęcie chodnika, pas drogowy był zajęty przez 31 dni, opłata wyniosłaby [...] zł. Organ odniósł się do możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, stwierdzając, że zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W ocenie organu nie można mówić o znikomej wadze naruszenia prawa, ponieważ wysokość naliczonej kary pieniężnej wynosi [...] zł, zaś ustawienie pojemników w pasie drogowym bez kontroli i zgody zarządcy drogi stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i narusza funkcjonalność przestrzeni publicznej oraz jej estetykę. Organ zaznaczył przy tym, że ocena wagi naruszenia prawa brana jest także w ujęciu równego traktowania podmiotów i przejawia się koniecznością piętnowania zachowań niezgodnych z prawem w obliczu znaczącej liczby podmiotów ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na umieszczenie tego typu obiektów w pasie drogowym. Zdaniem organu I instancji zajęcie pasa drogowego bez stosownych zezwoleń nie może być uznane jako znikome naruszenie prawa, zaś warunkiem odstąpienia od wymierzenia kary jest łączne wystąpienie obu tych przesłanek. Organ zaznaczył, że w sprawie nie zachodzą również przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f ust. 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W sprawie nie można także mówić o działaniu siły wyższej gdyż strona umieściła pojemniki samodzielnie w pasie drogowym, zatem nie ma zastosowania art. 189e K.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. W odwołaniu od opisanej decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w celu uchylenia lub zmniejszenia wysokości nałożonej kary pieniężnej. Uzasadniając napisała, że zarządca nieruchomości przy ul. [...] w P. zwracał się do Zarządu Dróg Miejskich o wyrażenie zgody na pozostawienie pojemnika na odpady. Po otrzymaniu odmowy usytuowania pojemnika, prowadzono dalsze czynności oraz rozmowy mające doprowadzić do porozumienia w przedmiotowej sprawie. Mimo podjętych działań decyzja nie została zmieniona. Po wszczęciu postępowania za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zwrócono się do odbiorcy odpadów, o zabranie pojemnika. Po zabraniu pojemnika niezwłocznie poinformowano o tym organ I instancji. Na nieruchomości przy ul. [...] istnieje mała Wspólnota Mieszkaniowa, zarządzana przez stronę. Nałożona kara przekracza możliwości Wspólnoty Mieszkaniowej, aby móc jednorazowo ją zapłacić. Decyzją z 07 marca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO stwierdziło, że organ I instancji dokonał właściwej oceny w sprawie. Zajęcie ww. pasa drogowego jest bezsporne, udokumentowane licznymi zdjęciami i wypisem z mapy zasadniczej. W art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nałożono na zarządcę drogi obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego. Skoro ustawodawca użył określenia: "wymierza w drodze decyzji administracyjnej" i nie wskazał żadnych negatywnych przesłanek, to oznacza, że zarządca drogi jest zobowiązany wymierzyć karę pieniężną. Związanie właściwego organu dyspozycją art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest wyłącznie od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia, organ nie bada przyczyny, z powodu której nastąpił ten stan nieakceptowany przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony w zajęciu pasa drogowego, jak również nie ma on możliwości miarkowania kary pieniężnej. Obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, jest konsekwencją faktycznego zajęcia pasa. Sposób wyliczenia wysokości przedmiotowej opłaty karnej wynika z przepisów prawa. Organy administracji publicznej nie mają możliwości miarkowania wysokości tej kary. Dalej SKO oceniło, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy K.p.a. zawarte w dziale IVA. Do zajęcia pasa drogowego nie doszło w skutek działania siły wyższej - art. 189e. Nie znajduje także zastosowania art. 189f, bowiem po pierwsze strona nie zaprzestała naruszenia aż do dnia 28 lipca 2022 r. (zajęcie trwało około 1 miesiąca). W takiej sytuacji zdaniem SKO bezzasadne pozostaje badanie wagi naruszenia prawa. Konieczne jest jednak piętnowanie tego typu zachowań, niezgodnych z prawem. Nadto ustawienie pojemników w pasie drogowym stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i narusza funkcjonalność przestrzeni publicznej oraz jej estetykę. W sprawie nie znajdują także zastosowania przepisy art. 189g K.p.a. dotyczące przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej S.A, zastępowane przez zawodowego pełnomocnika, domagając się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie i umorzenia postępowania, zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych a także wstrzymania wykonania decyzji. Pełnomocnik zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 K.p.a. w związku z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych), b) mapa do celów prawnych z wyrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem; c) opinia biegłego geodety, - na okoliczność ustalenia, czy kubły na śmieci znajdowały się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a nadto jaką powierzchnię rzeczywiście kubły zajmowały, albowiem powierzchnia dużego pojemnika o pojemności 1100 l wynosi 1,26 m (105 cm x 120 cm), a powierzchnia każdego z 3 małych pojemników po 240 l każdy wynosi 0,3705 m2 - 57 cm x 65 cm (3x 0,3705 m2 razem 1,11 m2) co razem daje 2,37 m2, podczas gdy SKO bezzasadnie za organem I instancji przyjęło powierzchnię 6 m2; 2) art. 79 § 1 w związku z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącej (lub jej przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin pojemników na śmieci – a przez to niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału skarżącej (jej przedstawicielowi), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych; 3) art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, jak również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem przepisów proceduralnych, polegającej na całkowitym pominięciu możliwości zastosowania w sprawie przepisów działu IVa K.p.a. i analizy okoliczności sprawy w tym zakresie; 4) art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli oraz prowadzenie postępowania i intepretowanie przepisów w sposób sprzeczny z ich treścią a nade wszystko w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej i nie kierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; 5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący całego materiału dowodowego, podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz arbitralną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego; 6) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez dowolne, jednostronne i niezgodne z celem ich interpretowanie. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez wymierzenie kary pieniężnej podczas gdy kubły na śmieci z uwagi na swoje położenie względem jezdni oraz braku funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdowały się w granicach pasa drogowego; 2) art. 40 ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 w związku z § 4 oraz poz. 19 załącznika nr 3 do Uchwały w związku z art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej jako Prawo budowlane) poprzez uznanie, iż kubły na śmieci stanowią obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w uchwale Rady Miasta , podczas gdy obiekty tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii obiektów nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. a zatem karę pieniężną wymierzono bezpodstawnie; 3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w związku z art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym i dla skarżącego w świetle okoliczności podanych powyżej w pkt I. 1) i wymiarów pojemników na śmieci niemożliwym do odkodowania sposobie obliczenia zajętej powierzchni i jej znacznemu zawyżeniu względem rzeczywistej powierzchni zajmowanej przez obiekty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z 16 maja 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wstrzymało z urzędu wykonanie w całości decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako P.p.s.a.), stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdził naruszenia prawa, dające podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji wydanych w sprawie. W niniejszej sprawie wątpliwości Sądu budzi nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na zarządcę nieruchomości, skoro kwestia kto powinien być stroną postępowania i adresatem decyzji, w ogóle nie była analizowana, przez żaden z organów. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca tej drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zatem kara pieniężna jest wymierzana podmiotowi, który zajął pas drogowy. W kontrolowanej sprawie pas drogowy został zajęty kubłami na odpady, wytwarzanymi przez mieszkańców wspólnoty mieszkaniowej. Zgodnie zaś z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. W myśl przepisów § 3 ust. 2-4 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 28 września 2021 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2021 poz. [...]) to właściciel nieruchomości zapewnia na jej terenie MGO (miejsce gromadzenia odpadów), przystosowane do liczby i typów pojemników niezbędnych do obsługi nieruchomości (ust. 2). Właściciel nieruchomości wyznacza MGO na terenie nieruchomości albo w innym miejscu, do którego posiada tytuł prawny, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz innymi przepisami powszechnie obowiązującymi, w zakresie w jakim przepisy te mają do niego zastosowanie (ust. 3). Właściciel nieruchomości zobowiązany jest do utrzymania MGO w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym (ust. 4). Nadto, to właściciel ma obowiązki związane z udostępnianiem pojemników i worków w celu realizacji odbioru odpadów komunalnych (§ 5 ww. uchwały). Jak wynika z art. 184a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) zarządca nieruchomości to przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą z zakresu zarządzania nieruchomościami. Zgodnie z art. 184b u.g.n. zarządzanie nieruchomością polega na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu zapewnienie racjonalnej gospodarki nieruchomością, a w szczególności: 1) właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości; 2) bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości; 3) właściwej gospodarki energetycznej w rozumieniu przepisów prawa energetycznego; 4) bieżące administrowanie nieruchomością; 5) utrzymanie nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem; 6) uzasadnione inwestowanie w nieruchomość. Z kolei w art. 185 ust. 2 u.g.n. ustawodawca określił, że zakres zarządzania nieruchomością określa umowa o zarządzanie nieruchomością, zawarta z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej lub elektronicznej pod rygorem nieważności. Odnosząc powyższe do realiów sprawy Sąd zarzuca, że żaden z organów w ogóle nie analizował zakresu obowiązków spoczywających na zarządcy nieruchomości, w umowie łączącej zarządcę nieruchomości ze wspólnotą mieszkaniową. Okoliczność, że to skarżąca spółka prowadziła korespondencję z organem I instancji, w tym poinformowała, że pojemniki zostaną usunięte po wymianie pojemnika na odpady zmieszane (k. 17) nie jest wystarczająca, do milczącego wskazania skarżącej spółki jako strony postępowania. W aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów pozwalających ocenić Sądowi, że adresat decyzji został wybrany prawidłowo. Organ I instancji niejako wybrał sobie zarządcę nieruchomości, jako stronę postępowania, zaś organ wyższego stopnia tej kwestii nie analizował. Nie można wykluczyć, że obie decyzje wydane w sprawie zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Nie może być wątpliwości co do prawidłowości ustalenia przez organy adresata decyzji. Powyższe stanowi samodzielny powód uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie. Nie jest to jedyna wada decyzji wydanych w sprawie. Sąd zaznacza, że poniższe uwagi znajdą zastosowanie w toku postępowania administracyjnego, bez względu na to, kto powinien być stroną postępowania. W przedmiotowej sprawie organy, ja słusznie podniósł skarżący, nie wyjaśniły w jaki sposób obliczyły powierzchnię zajętego pasa drogowego. Jak podał skarżący w skardze powierzchnia zajęcia przyjęta przez organ (6m2) przekracza powierzchnię zajmowaną przez cztery kubły (2,37m2). Z protokołu oględzin z 27.07.2023r., zdjęć i uzasadnień decyzji nie wynika, że wskazana przez organ powierzchnia zajęcia, która miała wpływ na wysokość kary obliczona została poprawnie. W tym zakresie z uwagi na brak wyjaśnienia stanowiska organu mającego wpływ na treść decyzji, nie jest możliwa ocena jej prawidłowości. Podstawą obliczenia powierzchni zajętego pasa drogowego nie jest jak błędnie podano w skardze art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz.U. 2023. 645) a art. 40 ust. 4 u.d.p. Zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Okoliczności te winny być przez organ wyjaśnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. nie był zasadny. Pojemniki na śmieci niewątpliwie znajdowały się na chodniku, w pasie drogowym ulicy [...] (art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p.), co wynikało ze znajdującej się w aktach administracyjnych mapy i załączonych zdjęć. W sprawie sprzeciw Sądu wzbudził sposób rozważenia przez organy obu instancji przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., począwszy od bezzasadnego wskazania przez organ I instancji, jakoby nie można było uznać za naruszenie przepisów prawa, którego waga jest znikoma, naruszenia prawa które nie budzi żadnych wątpliwości a do którego doszło na skutek niedołożenia należytej staranności przez podmiot zobowiązany (s. 4 decyzji), a także bezzasadnego wskazania przez organ I instancji że zajęcie pasa drogowego bez stosownych zezwoleń nie może być uznane jako znikome naruszenie prawa (s. 5 decyzji). Sąd podkreśla, że oba poglądy, bezzasadne o czym niżej, nie zostały zakwestionowane przez SKO; organ wyższego stopnia, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję i nie odnosząc się do tych ocen prawnych, pośrednio przyznał rację organowi I instancji. Przepis art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 K.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 09 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63) stwierdził, że przepisy działu IVa K.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa K.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 K.p.a. Powołany artykuł został dodany do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów K.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej K.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa K.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f K.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p. Innymi słowy charakter kar przewidziany w przepisach u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary. Organy obu instancji stwierdziły, że na przeszkodzie odstąpieniu od nałożenia kary stoi okoliczność, że waga naruszenia prawa nie może być w niniejszej sprawie oceniona jako znikoma. W tym miejscu warto zaznaczyć wewnętrznie sprzeczną argumentację organu I instancji, który najpierw wywiódł, wadliwie, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie może być uznane jako znikome naruszenie prawa, po czym analizował spełnienie przesłanki znikomego naruszenia prawa w realiach sprawy. Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 K.p.a. W art. 189d pkt 1 K.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). W kontrolowanej sprawie organ wyższego stopnia poprzestał na stwierdzeniu, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189f K.p.a., skoro zajęcie pasa drogowego trwało około jednego miesiąca. W takiej sytuacji zdaniem SKO bezzasadne pozostaje badanie wagi naruszenia prawa, przy czym konieczne jest piętnowanie tego typu zachowań, niezgodnych z prawem. SKO konkludowało, że ustawienie pojemników w pasie drogowym stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i narusza funkcjonalność przestrzeni publicznej oraz jej estetykę. Zdaniem Sądu ww. interpretacja przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, nie dość, że sztampowa i pozbawiona odniesień do tempa i okoliczności zaprzestania naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. in fine), prowadziłaby do tego, że norma z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. stałaby się przepisem martwym, który nie mógłby w żadnej sytuacji znaleźć zastosowania. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której tak opisane argumenty organów znalazłyby zastosowanie, zatem stanowisko organów jest sprzeczne z instytucją wprowadzoną przez ustawodawcę. Nie może być tak, że jedynym celem prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest cel fiskalny. Dalej Sąd wskazuje, że organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego dopiero po 15 dniach od daty wszczęcia postępowania z urzędu – wysłał zawiadomienie do strony. Jak wynika z akt sprawy, pierwszy protokół z kontroli pasa drogowego sporządzony został 27 czerwca 2022r. (k. 24 akt adm.), następny już 29 czerwca 2022 r. (k. 22 akt adm.), po czym kolejny w dniu 04 lipca 2022 r. (k. 20 akt adm.). O wszczęciu postępowania organ zawiadomił skarżącą zawiadomieniem dopiero z 07 lipca 2022 r., wysłanym jeszcze później bo 12 lipca 2022 r., doręczonym 14 lipca 2022 r. (zwrotka przy k. 19). Skarżąca pismem z 19 lipca 2022 r. poinformowała organ, że pojemniki zostaną usunięte z pasa drogowego po wymianie, przez odbiorcę odpadów, pojemnika na odpady zmieszane na mniejsze i zamianie pojemników na odpady segregowane na worki (k. 17). Nadto poinformowała, że pojemniki w dniu 28 lipca 2022 r. zostaną usunięte z pasa drogowego (k. 10), po czym w dniu 28 lipca 2022 r. przesłała informację o usunięciu pojemników z pasa drogowego, załączając zdjęcia pustego chodnika (k. 12-13). Jak podała w odwołaniu występowała o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego. Sąd zaznacza, że nie ma wprawdzie przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wysłania zawiadomienia do strony o wszczęciu postępowania, ale wymaga powtórzenia, że nie może być tak, że jedynym celem prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego jest cel fiskalny. Powyższe uchybienie jest tym bardziej istotne, że organ I instancji ocenił, że wysokość naliczonej kary przemawia przeciwko uznaniu wagi naruszenia za znikomą, zaś organ wyższego stopnia argumentował, że zajęcie pasa drogowego trwało około jednego miesiąca i w tej sytuacji – zdaniem SKO – bezzasadne było badanie wagi naruszenia prawa. A przecież na wysokość kary tak jak na ilość dni zajęcia pasa drogowego wpływ miało niezrozumiale powolne wysłanie zawiadomienia stronie o wszczęciu postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w pierwszej kolejności wyjaśni kto jest stroną postępowania, na przykład przeanalizuje umowę łączącą wspólnotę mieszkaniową z zarządcą nieruchomości. Organ wyjaśni kwestię powierzchni zajęcia pasa drogowego przez pojemniki na śmieci. Po czym należycie rozważy okoliczności sprawy, pod kątem spełnienia przesłanek z art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a. tj. ustalenia, czy z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie miało miejsce znikome naruszenie prawa, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu. Mając na uwadze także uwagi Sądu, zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uchylił obie decyzje wydane w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 2 125 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) w kwocie 1 800 zł, wpis w kwocie 308 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), razem 2 125 zł.