III SA/Po 306/17

Dnia 11 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie NSA Maria Lorych - Olszanowska WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi J.K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lutego 2017 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 rok I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w P. decyzją z [...] lutego 2017 r., nr [...], po rozpatrzenia odwołania J. K. (dalej: "strona") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] marca 2016 r., nr [...], w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] kwietnia 2015 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2015. Z uwagi na dostrzeżone braki formalne wniosku w dniu [...] czerwca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wezwał stronę do ich usunięcia, pouczając, że braki można uzupełnić do 10 lipca 2015 r. Przesyłka zawierająca wezwanie nie została podjęta przez stronę w terminie. Decyzją z [...] marca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił stronie przyznania dochodzonych przez nią płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, podając, że nie usunięcie przez stronę braków wniosku w terminie wskazanym w wezwaniu skutkuje rozpatrzeniem tego wniosku w zakresie, w jakim został on prawidłowo wypełniony oraz na podstawie dołączonych do niego dokumentów. Z uwagi na brak deklaracji działek rolnych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015, płatności te zostały odmówione. W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie art. 8, art. 39, art. 40, art. 44 oraz art. 55 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 23 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zwracając zwłaszcza uwagę na niedoręczenie jej wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku o płatność. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P., utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wskazał, że wniosek odwołującego nie zawierał niezbędnych informacji wskazujących w ramach jakich płatności i na jakich działkach rolnych, dla jakich powierzchni, ubiega się on o płatność. Odwołujący nie uzupełnił jednak jego braków do ostatniego możliwego dnia, to jest do 10 lipca 2015 r., co skutkuje koniecznością odmowy płatności. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego przesłanki do uznania doręczenia przesyłki z [...] czerwca 2015 r., pod adresem wskazany przez odwołującego w ewidencji producentów, zostały dochowane. Odwołujący podał adres, pod którym wykonuje obowiązki służbowe, a korespondencja kierowana była na osobę prywatną. Odebranie takiej przesyłki możliwe było wyłącznie przez osobę upoważnioną. Zgodnie z uzyskaną w toku postępowania odwoławczego informacją od [...] – w miarę możliwości osoba doręczająca przesyłki podejmuje próbę "dopytania się" o konkretną osobę. Jednak w rozpatrywanym przypadku przesyłka przekazana została do placówki pocztowej i – wobec braku jej odbioru przez adresata w okresie 14 dni – zwrócona do nadawcy. Marginalnie organ odwoławczy zauważył, że w toku postępowania odwoławczego jedna z przesyłek kierowanych do odwołującego wróciła z adnotacją adresat nieznany. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. nie dał zatem wiary wyjaśnieniom strony podkreślając, że co najmniej dwie przesyłki adresowane do odwołującego zwrócone zostały nadawcy z uwagi na brak możliwości ich doręczenia. Doręczyciel nie miał zresztą obowiązku dopytywać czy w biurowcu, którego adres podał odwołujący, jest taka osoba prywatna. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez zaniechanie zawiadomienia strony o możliwości odebranie wezwania organu i w rezultacie naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez uniemożliwienie skutecznego działania w postępowaniu, 2) art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez zaniechanie oceny zarzutów podniesionych przez skarżącego, 3) art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, zwłaszcza zbadania okoliczności podnoszonych przez stronę. Uzasadniając skargę strona wskazała w szczególności, że w rozpatrywanej sprawie informacja o tzw. awizowaniu pozostawiona została wyłącznie na kopercie. Brak jest natomiast informacji o zawiadomieniu adresata o pozostawieniu pisma, a także gdzie je pozostawiono i na jak długo. Pomimo podniesienia tej kwestii już w odwołaniu, organ nie odniósł się do niej, zaniechując także zbadania sposobu odbierania poczty przez stronę. Skarżący podkreślił przy tym, że wezwaniu organu ARiMR nie było przesyłane na adres zamieszkania strony, a na adres przez nią wskazany, gdzie wykonuje ona swoje obowiązku zawodowe. Pod adresem tym znajduje się biurowiec, w którym wszelka przychodząca korespondencja jest na bieżąco odbierana przez osoby funkcjonujące na dole budynku w ramach tzw. portierni. W rezultacie przesyłki kierowane do osób funkcjonujących w biurowcu nie wymagają awizowania, ponieważ są automatycznie odbierane. Ponadto, każda przesyłka trafiająca do biurowca jest ewidencjonowana, a w stosownej ewidencji brak jest informacji o wezwaniu organu ARiMR. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z [...] lutego 2017 r., jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] marca 2016 r., podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Istota sporu do jakiego doszło pomiędzy stronami niniejszego postępowania sprowadza się do stwierdzania, czy skarżącemu skutecznie doręczono wezwanie z 29 czerwca 2015 r. do usunięcia braków we wniosku o przyznanie płatności. W ocenie organu ARiMR przesyłka zawierająca to wezwanie doręczona została skarżącemu w trybie zastępczym unormowanym w art. 44 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."), czemu skarżący konsekwentnie się sprzeciwia. Zgodnie z art. 44 § 1 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 tej ustawy: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata – o czym stanowi już art. 44 § 2 K.p.a. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.). Doręczenie, stosownie do art. 44 § 4 K.p.a., uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z uregulowania zawartego w art. 44 K.p.a. wynika, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym artykule. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 K.p.a.), zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza. W realiach kontrolowanej sprawy nie budzi wątpliwości, że przy doręczeniu skarżącemu wezwania z [...] czerwca 2015 r. nie dochowano wszelkich wymogów wynikających z art. 44 K.p.a. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest w szczególności informacji o tym, aby skarżący został przy pierwszej próbie doręczenia powiadomiony o pozostawieniu przesyłki w określonej placówce pocztowej, a także o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Nawet gdyby uznać, że do pierwszego awizowania przesyłki doszło [...] lipca 2015 r. – na co wskazuje adnotacja na kopercie oraz informacje uzyskane od [...] w toku dalszego postępowania przed organem ARiMR (vide: pismo [...] z [...] sierpnia 2016 r.) – brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, aby zostały dochowane dalsze przesłanki z art. 44 § 2 K.p.a., to jest, aby powiadomienie to umieszczone zostało, w którymś z miejsc dopuszczonych przez ustawodawcę. Także względem powtórnego awizowania przesyłki, które miało miejsce [...] lipca 2015 r., brak jest informacji o umieszczeniu zawiadomienia, w którymś z powyższych miejsc. Niespełnienie wymogów z art. 44 K.p.a. powoduje natomiast konieczność przyjęcia bezskuteczności tego doręczenia. Nota bene, jak wynika z wyjaśnień udzielonych przez [...] – "usługa doręczenia odbywa się jednoosobowo, zatem nie ma możliwości zweryfikowania prawidłowości postępowania listonosza podczas doręczania przesyłek oraz zawiadomień informujących o ich złożeniu w placówce pocztowej i możliwości odbioru we wskazanym urzędzie pocztowym. Dopuszczam możliwość niesumiennego wykonania powierzonych zadań przez listonosza". Wobec takiej treści wyjaśnień operatora pocztowego obarczanie skarżącego nieprawidłowościami przy doręczeniu wezwania organu ARiMR z [...] czerwca 2015 r., na które to nieprawidłowości bezsprzecznie wskazuje niedostateczne wypełnienie przez doręczyciela zwrotnego potwierdzenia odbioru, jest tym bardziej nieuzasadnione. W konsekwencji powyższego organ ARiMR z naruszeniem art. 44 § 2 K.p.a. uznał skuteczność doręczenia wezwania z [...] czerwca 2015 r. do usunięcia braków we wniosku o przyznanie płatności, niedopełniając tym samym wynikającego z art. 23 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308 ze zm.) obowiązku poinformowania rolnika o stwierdzonych brakach we wniosku oraz skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami unijnymi. Zastosowanie w tych okolicznościach art. 23 ust. 2 ostatnio wskazanej ustawy i negatywne rozpatrzenie wniosku skarżącego jest przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę organ ARiMR zobowiązany jest zastosować się do wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu oceny prawnej i wynikających stąd wskazań co do dalszego postępowania. Organ ARiMR powinien przy tym w pierwszej kolejności rozważyć, czy w kontrolowanej sprawie nie doszło do wystąpienia przypadku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE Seria L z 2014 r. Nr 181, poz. 48), a wobec tego, czy wniesienie przez skarżącego poprawki do wniosku o płatność nie jest dopuszczalne stosownie do art. 13 ust. 3 tego rozporządzenia. Mając powyższe na względzie w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt. I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w pkt. II sentencji wyroku w oparciu o art. 200 P.p.s.a.