III SA/Po 296/17

Dnia 8 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: Sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi M. C. na rozstrzygnięcie Stowarzyszenia [...] z dnia [...] marca 2017r. nr [...] w przedmiocie oceny projektu o dofinansowanie w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Stowarzyszenie [...], II. zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz skarżącej kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Dnia 2 grudnia 2016r. M. C. złożyła w Biurze [...] wniosek o przyznanie pomocy w ramach podziałania 19.2 Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie "Podejmowania działalności gospodarczej w tym innowacyjnej". Wnioskowi nadano indywidualne oznakowanie [...], w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność objętego PROW 2014-2020", podanych do publicznej wiadomości wraz z ogłoszeniem o naborze nr [...] w dniu [...] 2016 roku. W dniach [...] grudnia 2016 r., Rada Stowarzyszenia [...] dokonała oceny zgodności z Lokalną Strategią Rozwoju (w tym z Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020) wniosków, złożonych w ramach naborów [...] i [...]. W wyniku oceny, wniosek [...] został uznany za niezgodny z Lokalną Strategią Rozwoju, poprzez brak zgodności z Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie racjonalności biznesplanu, tj.: stwierdzono niemożliwe do osiągnięcia poziomy sprzedaży. Po dokonaniu tej oceny Rada [...] podjęła Uchwałę [...] w sprawie niewybrania operacji pt "[...]" do finansowania. Pismem z dnia 21 grudnia 2016 r., nr [...] M. C. została poinformowana o wyniku oceny wniosku (pismo zostało doręczone w dniu 5.01.2017). Dnia 10 stycznia 2017 r. M. C. złożyła protest od negatywnej oceny zgodności z LSR., przedstawiając w nim szczegółowe wyliczenia udowadniające racjonalność przyjętych poziomów sprzedaży. Po weryfikacji pierwotnie podjętej oceny, Rada [...] stwierdziła brak podstaw do zmiany podjętego w dniu [...].12.2017 rozstrzygnięcia, kierując protest do rozpatrzenia przez Zarząd Województwa wraz ze Stanowiskiem Rady dotyczącym braku podstaw do zmiany kwestionowanego rozstrzygnięcia. Dnia [...] stycznia 2017 r. Rada [...] zajęła merytoryczne stanowisko wobec powyższego protestu. Orzeczeniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Zarząd Województwa uwzględnił protest, kierując wniosek M. C. do ponownej oceny przez Radę Stowarzyszenia [...]. Organ wskazał na celowość ponownego zweryfikowania wniosku. W dniu [...] marca 2017 r., Rada Stowarzyszenia [...] dokonała ponownej oceny operacji Pt. "[...]", w wyniku której operacja nie została wybrana do finansowania i została uznana za niezgodną z LSR. Pismem z dnia [...] marca 2017r., nr [...], M. C. została poinformowana o powyższym. Pismem z dnia 26 marca 2017r. M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnyego w Poznaniu skargę od rozstrzygnięcia Rady [...] powstałego w wyniku ponownej oceny zgodności z Lokalną Strategią Rozwoju (w tym z Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020) i uznającego operację pt.: "[...]" za niezgodną z Lokalną Strategią Rozwoju. W uzasadnieniu skargi M. C. nie zgodziła się z oceną, że operacja nie jest zgodna z LSR oraz z Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 ze wskazanych przez Radę [...] powodów, wskazujących że biznesplan nie jest racjonalny, gdyż zakładane poziomy sprzedaży są nieracjonalne tj. zostały określone na poziomie niemożliwym do osiągnięcia. Według niej określone w biznesplanie prognozy sprzedaży oparte zostały na analizie rynku lokalnego i regionalnego, a także krajowego. Skarżąca opisała metodologię podejmowanych wyliczeń, które stanowiły uzasadnienia dla danych zawartych we wniosku. W szczególności argumentacja skarżącej dotyczyła takich zarzutów podniesionych przez instytucję organizującą konkurs jak: zawyżony potencjał nieruchomość wskazanej we wniosku; zawyżenia ilościowego i wartościowego poziomu sprzedaży; niedostosowanie oferty do potrzeb klientów; braku wartości dodanej związanej z potencjałem miejscowości [...]. W konsekwencji skarżąca wywiodła, że ocenę projektu pt.: "[...]" przeprowadzono z naruszeniem przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny. Stwierdziała, że ocena Rady [...] jest nierzetelna i stronnicza, a przyjęta argumentacja stanowiska Rady absurdalna i nielogiczna. Dnia [...] maja 2017 r. Zarząd [...] zajął stanowisko w sprawie skargi z dnia 26 marca 2017r. M. C., od rozstrzygnięcia Rady [...], w wyniku ponownej oceny zgodności z Lokalną Strategią Rozwoju (w tym z Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020), uznającego operację pt.: "[...]" za niezgodną z Lokalną Strategią Rozwoju, złożonej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu. W UzasadnieniU przyjętego stanowiska organ w szczególności odniósł się do takich zagadnień będących przedmiotem wniosku M. C. jak: potencjał nieruchomości; ilościowy i wartościowy poziom sprzedaży określony we wniosku o dofinansowanie; analiza potrzeb klientów i niedostosowanie do nich oferty - charakterystyka ekoturysty, a charakter nieruchomości; atrakcje, potencjał miejscowości [...] oraz wartości dodane lokalizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednak z innych powodów niż przedstawione w skardze. Spór w sprawie dotyczy zasadności rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia dofinansowania projektu pod nazwą "[...]" ze środków publicznych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020. Zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. t.j. ze zm.poz. 718) sąd rozstrzyga granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawna. Przepis ten znajduje zastosowanie rozpoznawanej sprawie, bowiem oprócz zarzutów podniesionych w skardze należy również poddać kontroli całe postępowanie konkursowe przeprowadzone w sprawie wniosku o przyznanie dofinansowania projektu M. C. W istocie całe postępowanie było przeprowadzone na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z dnia 18 marca 2015 r., poz. 378). Ustawa ta wyłącza możliwość stosowania kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadza własny szczególny tryb postępowania prowadzonego w przedmiocie naboru i oceny wniosków o udzielenie wsparcia na operacje realizowane przez podmioty indywidualne. Wspomniana regulacja zawiera również wymogi jakie powinny być zachowane względem przekazania podmiotowi ubiegającemu się o wsparcie pisemnej informacji o wyniku wyboru, w tym oceny w zakresie spełnienia przez wnioskowaną operację kryteriów wyboru, która powinna zawierać uzasadnienie oceny wraz z podaniem liczby punktów otrzymanych przez operację (art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności). W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie [...] pismem z dnia [...] grudnia 2016 roku przesłało do M. C. informację, że jej operacja pt. "[...]" nie została wybrana do finansowania, gdyż została uznana za niezgodną z Lokalną Strategią Rozwoju. Powyższa ocena wniosku konkursowego wydana przez Stowarzyszenie [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku formalnie zawiera uzasadnienie. W praktyce jest ono jednak ograniczone do przytoczenia dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie i nie zawiera merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia w kwestii przedmiotowego wniosku. Organ ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że "operacja zakłada realizację celu głównego i szczególnego poprzez osiąganie zakładanych wskaźników oraz nie jest zgodna z programem rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020, ponieważ biznesplan nie jest racjonalny, gdyż zakładane poziomy sprzedaży są nieracjonalne: tj. zostały określone na poziomie niemożliwym do osiągnięcia". W uzasadnieniU zabrakło natomiast szczegółowego wyjaśnienia argumentów, które przemawiały za wydaniem powyższej oceny. Jak wynika z protokołu posiedzenia Rady Stowarzyszenia mającego na celu ocenę i wybór operacji dofinansowania w dniach [...] grudnia 2016 roku członkowie Rady przeanalizowali treść wniosku oraz zapoznali się z przedłożonymi załącznikami. W samym protokole również jednak zabrakło informacji o merytorycznych powodach zajęcia stanowiska zawartego w informacji przesłanej do wnioskodawczyni. Takie działania są zdecydowanie niezgodne z wymogami jakie wynikają z art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, co do uzasadnienia pisemnej informacji o wyniku oceny zgodności operacji z LSR lub wyniku jej wyboru. Przy czym należy zauważyć, że takie merytoryczne stanowisko w sprawie oceny wniosku konkursowego M. C. zostało przez Radę [...] wyrażone w stanowisku z dnia [...] stycznia 2017 roku. Jednak w tym przypadku miało to miejsce ze względu na wniesiony protest przez skarżącą, a więc było spóźnione wobec wspomnianego wymogu należytego uzasadnienia oceny zgłoszonego do konkursu wniosku. W rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze, że mamy do czynienia ze szczególnym trybem postępowania administracyjnego zawartego w ustawie o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, które zostało dodatkowo skomplikowane ze względu na odesłanie w części dotyczącej postępowania odwoławczego do ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2016.217 j.t.), dalej jako ustawa o spójności. Zgodnie z art. 22 ust 3 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności do protestu stosuje się przepisy art. 54 ust. 2-6 ustawy w zakresie polityki spójności. Jednocześnie stosownie do art. 22 ust 8 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności do protestu i postępowania wszczętego na skutek jego wniesienia stosuje się odpowiednio przepisy art. 53 ust 2 i 3, art. 56 ust 2, art. 57-67 cyt. ustawy o spójności. W rozpoznawanej sprawie Zarząd Województwa [...] orzeczeniem z dnia [...] lutego 2017 roku, nr [...] uwzględnił protest M. C. i skierował wniosek do ponownej oceny zgodności z warunkami przyznania pomocy określonymi w programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020. Organ odwoławczy uwzględnił argumentację przedstawioną przez wnioskodawczynię względem racjonalności przedstawionego przez nią biznesplanu i stwierdził, że wymaga ona ponownego przeanalizowania przez instytucje prowadzącą postępowanie konkursowe. Rada Stowarzyszenia [...] poddała ponownej weryfikacji wniosek konkursowy M. C. (protokół z posiedzenia Rady [...] w dniu [...] marca 2017 roku). Rada [...] po raz kolejny dokonała oceny zgodności z LSR (w tym również w zakresie zgodności z programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020). W toku dyskusji ponownie podjęto decyzję, że operacja "[...]" jest niezgodna z LSR w zakresie niezgodności z programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 -2020, gdyż opracowany dla operacji Biznes plan jest nieracjonalny tj. zakładane poziomy sprzedaży są nieracjonalne tj. określone na niemożliwym do osiągnięcia poziomie". W informacji skierowanej do M. C. z dnia [...] marca 2017 roku, nr [...] ponownie stwierdzono, że przedstawiona przez nią operacja nie jest zgodna z programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020, gdyż biznesplan nie jest racjonalny ponieważ zakładane poziomy sprzedaży są nieracjonalne tj. zostały określone na poziomie niemożliwym do osiągnięcia. Analiza skargi oraz złożonych wraz z nią dokumentów prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona ponowna negatywna ocena wniosku konkursowego M. C. również uchybia obowiązującym przepisom prawa tj. art. 21 ust 5 pkt 1 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. Wprawdzie ocena zawiera formalnie uzasadnienie dokonanej oceny, ale w istocie również w tym przypadku brakuje jakiegokolwiek przedstawienia argumentacji, która uzasadniałaby podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W szczególności należy zwrócić uwagę, że zabrakło odniesienia się do wątpliwości jakie wskazała instytucja rozpoznająca protest w rozpoznawanej sprawie. Zarówno w protokole z posiedzenia Rady [...] jak i w informacji skierowanej do skarżącej brak jakiejkolwiek wzmianki, że podniesione w sprawie wątpliwości były poddane ponownej analizie. Brak wspomnianych elementów powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie uchyla się spod merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. W praktyce bowiem nie wiadomo jakie argumenty przeważyły w rozpoznawanej sprawie za podjęciem rozstrzygnięcia przez instytucję oceniającą wniosek konkursowy M. C. Ponownie należy również zauważyć, że stanowisko Zarządu [...] z dnia [...] maja 2017 roku w sprawie przedmiotowej skargi wniesionej przez M. C. przedstawia merytoryczne stanowisko wobec wniesionego protestu z dnia [...] lutego 2017 roku. W obu przypadkach stanowisko to obejmuje merytoryczne ustosunkowanie się do wątpliwości podniesionych przez skarżącą w proteście, jednak nie może ono być uznane za wiążące, gdyż powinno stanowić element samego rozstrzygnięcia w sprawie, tj powinno ono stanowić element uzasadnienia oceny operacji zgłoszonej do dofinansowania. W przypadku stanowiska wobec protestu powinno ono być zawarte wcześniej w informacji z dnia [...] grudnia 2016 roku. Natomiast w przypadku skargi stanowisko merytoryczne Rady [...] powinno być zawarte w orzeczeniu z dnia [...] marca 2017 roku i zawierać dodatkowo odniesienie się do kwestii wątpliwych wskazanych w orzeczeniu uwzględniającym protest. Zgodnie z art. 58 ust 3 ustawy o spójności ponowna ocena projektu polega bowiem na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów oceny projektu i zarzutów charakterze proceduralnym podniesionych w proteście. Brak takich elementów powoduje, że zaskarżona informacja nie może zostać merytorycznie skontrolowana przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie należy również zwrócić uwagę na to, że na stronie internetowej [...] brakuje informacji na temat kryteriów oceny projektów, które obowiązywały w momencie ogłoszenia konkursu. W to miejsce zostały na stronie umieszczone jedynie kryteria zaktualizowane (kryteria z lutego 2017 roku). Ponadto na stronie internetowej [...] brakuje informacji w przedmiocie rozstrzygnięć już zapadłych w sprawie co stanowi jeden z obowiązków instytucji dysponującej pieniędzmi publicznymi w ramach organizowanego konkursu. Wobec powyższego na podstawie art. 61 ust 8 pkt 1 lit a ustawy o spójności należało stwierdzić, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, co skutkuje przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.