III SA/Po 283/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant specjalista Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. N. i Ł. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 17 lutego 2025 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. N. i Ł. N. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z 30 października 2025 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub organ II instancji) – po rozpatrzeniu odwołania Ł. i M. N. – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z 17 lutego 2025 r. ([...]) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja SKO zapadła – jak wynika z jej uzasadnienia – w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z 19 kwietnia 2024 r. ([...]) Burmistrz [...] (dalej: Burmistrz lub organ I instancji) – po rozpatrzeniu wniosku Ł. N. i M. N. (zwanych dalej łącznie: Inwestorami lub Skarżącymi) – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid.[...] (obr. [...], gm. [...]) położonej w G. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zamierzenie inwestycyjne nie kontynuuje zabudowy sąsiedniej w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – zamierzenie inwestycyjne przekracza zarówno średni, jak i maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni zabudowy z obszaru analizowanego. W wyniku odwołania wniesionego przez Inwestorów, SKO – decyzją z 16 września 2024 r. ([...]) – uchyliło w całości ww. decyzję Burmistrza i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji – przywołaną na wstępie decyzją z 17.2.2025 r. – powtórnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ponownie wskazując w uzasadnieniu, że zamierzenie inwestycyjne nie kontynuuje zabudowy sąsiedniej w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W odwołaniu od tej decyzji, Inwestorzy, reprezentowani przez pełnomocnika M. K. zarzucili, że Burmistrz nie odniósł się i nie uwzględnił uwag zawartych w poprzedniej decyzji SKO z 16.9.2024 r. Zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego co do sposobu wykonania analizy urbanistycznej przez nieujęcie w analizie wszystkich działek z obszaru analizowanego, a jedynie działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Skarżący nie zgodzili się z organem I instancji, że nie jest spełniony warunek kontynuacji "powierzchni zabudowy" i nie istnieje uzasadnienie dokonania odstępstwa od średniego wskaźnika "wielkości powierzchni nowej zabudowy". Inwestorzy zaznaczyli, że wnoszą o powierzchnię zabudowy 124-126 m2, co daje wprawdzie wskaźnik zabudowy 68%, lecz nie odbiega od powierzchni zabudowy budynków w obszarze analizowanym (co wynika z zestawienia parametrów w tabeli). Położenie działki w pierzei ulicy powoduje, że planowana zabudowa nie zaburzy ładu przestrzennego. Zdaniem Skarżących istnieją podstawy do zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: rozp.MI.2003). Inwestorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Burmistrza i wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie: decyzji w.z.). Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza z 17.2.2025 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 30.10.2025 r. – SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 977; w skrócie: u.p.z.p.). Szereg regulacji tej ustawy z dniem 24 września 2023 r. zostało znowelizowanych ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688; dalej: ustawa zmieniająca, w skrócie: zm.u.p.z.p.2023). W myśl art. 59 ust. 2 zm.u.p.z.p.2023 do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust 1a ustawy zmienianej w art. 1. Ten przepis (art. 59 ust. 2 zm.u.p.z.p.2023), jak stwierdziło SKO, znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, skoro organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśnił, że wniosek Inwestorów o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 10 stycznia 2024 r., ale przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto znajduje zastosowanie poprzednio obowiązujące rozp.MI.2003, a nie aktualne rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116), które weszło w życie 26 lipca 2024 r. Dalej SKO wyjaśniło, że instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana też: analizą architektoniczno-urbanistyczną lub analizą urbanistyczną), w celu przeprowadzenia której wyznacza się obszar analizowany w sposób określony w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wyznaczono w minimalnej odległości 50 m od granic terenu objętego wnioskiem, gdyż szerokość frontu wnioskowanego terenu wynosi jedynie 7 m. W ocenie SKO część tekstowa sporządzonej analizy urbanistycznej zawiera szczegółowe zestawienie działek z obszaru analizowanego i oznaczenie funkcji oraz parametrów zabudowy znajdującej się na tych działkach w zakresie wymaganym przez rozp.MI.2003. Na podstawie tej analizy – jak dalej wywiódł organ II instancji – Burmistrz uznał, że zamierzenie inwestycyjne nie kontynuuje zabudowy sąsiedniej z obszaru analizowanego pod kątem wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni zabudowy [powinno być raczej: do powierzchni działki – uw. Sądu], wskazując, że średnia wartość tego wskaźnika na działkach zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wynosi 34,5% (min. 17%, maks. 54%), natomiast Inwestorzy wnoszą o powierzchnię zabudowy od 124 do 126 m2, co stanowi od 69,3% do 70,4% powierzchni terenu objętego wnioskiem i oznacza, że wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki przekracza nie tylko wartość średnią, ale również wartości najwyższe w obszarze analizowanym. Na kanwie tych ustaleń, SKO stwierdziło, że wbrew zarzutom Skarżących, w przedmiotowej sprawie sporządzono również analizę działek o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, gospodarczo-garażowej, usługowej (acz w odrębnym zestawieniu – tabeli). Dla tych działek średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy wynosi ok. 21% i kształtuje się w przedziale od 4,5% (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) do 60% (zabudowa usługowa), co oznacza, że wartość maksymalna tego wskaźnika jest niższa od wartości wnioskowanej (wynoszącej od 69,3% do 70,4%). Zdaniem SKO, wyliczając średnią łącznie dla wszystkich działek z obszaru analizowanego (po zsumowaniu wartości wskaźnika dla wszystkich działek bez względu na funkcję) otrzyma się wartość 31,4%, wobec czego należy podzielić stanowisko organu I instancji o braku kontynuacji wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki przez zamierzenie inwestycyjne. SKO podzieliło również stanowisko organu I instancji odnośnie do braku możliwości zastosowania odstępstwa przewidzianego w § 5 ust. 2 rozp.MI.2003, gdyż wszystkie działki z obszaru analizowanego cechują się wartościami niższymi tego wskaźnika. Odnosząc się do twierdzenia Skarżących, że w sprawie możliwe jest ustalenie omawianego wskaźnika we wnioskowanej wielkości od 124 do 126 m2 – a to z uwagi na niewielkie odstępstwo wnioskowanej wartości od wartości maksymalnej z obszaru analizowanego oraz na fakt, że wnioskowana powierzchnia 126 m2 nie odbiega od [powierzchni zabudowy] budynków w sąsiedztwie – organ II instancji podkreślił wyjątkowość stosowania odstępstw przewidzianych w rozp.MI.2003. Ponadto zauważył, że parametr zabudowy wynikający z ww. rozporządzenia odnosi się do wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, a nie do samej powierzchni zabudowy, jak próbują wywodzić Inwestorzy, wskazując na wielkość powierzchni zabudowy. Poza tym SKO nie podzieliło zarzutu Skarżących co do: braku wypełnienia przez organ I instancji zaleceń wynikających z decyzji kasacyjnej SKO z 16.9.2024 r. oraz nieodniesienia się przez ten organ do powołanego przez Inwestorów stanowiska Izby Architektów, z którego, zdaniem Skarżących, wynika, że każda sprawa wymaga indywidualnego podejścia, a zbytni formalizm prawny może doprowadzić do paraliżu inwestycyjnego. W konkluzji referowanej tu decyzji z 30.10.2025 r. SKO stwierdziło, że ponieważ w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to prawidłowo uczynił organ I instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto SKO oceniło, że: organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie oraz wykonał zalecenia wynikające z decyzji SKO z 16.9.2024 r.; sporządzona analiza urbanistyczna jest możliwa do zaakceptowania, a jej wyniki są prawidłowe; projekt decyzji w.z. został sporządzony przez osobę uprawnioną zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., a załączniki do tej decyzji wypełniają wymogi wynikające z § 9 rozp.MI.2003; zasady prowadzenia postępowania przez organ I instancji określone w k.p.a. (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80) nie zostały naruszone. Natomiast zarzuty Skarżących są bezzasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO z 30.10.2025 r. Inwestorzy – zarzuciwszy naruszenie "przepisów prawa materialnego": a) co do sposobu wykonania analizy urbanistycznej – przez nieobjęcie nią wszystkich działek z obszaru zabudowy (tj. zupełne pominięcie w zestawieniu, działek nr [...], [...] i [...] oraz nieuwzględnienie całej istniejącej zabudowy na działkach nr [...]), mimo że SKO w decyzji z 16.9.2024 r. jednoznacznie wskazało na utrwalony pogląd, iż wbrew literalnemu brzmieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. "działką sąsiednią" jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego; b) przez niewłaściwą interpretację przepisów w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – Skarżący nie zgodzili się bowiem ze stwierdzeniem, że nie jest spełniony warunek kontynuacji powierzchni zabudowy i nie istnieje w przedmiotowej sprawie szczególne uzasadnienie dla zastosowania odstępstwa z § 5 ust. 2 rozp.MI.2003 – wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bo utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza obarczoną wadą. W uzasadnieniu skargi jej autorzy rozwinęli i umotywowali podniesione zarzuty, obszernie powtarzając argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestionowanych przez Skarżących wartości wskaźnika powierzchni zabudowy dla działek z obszaru analizowanego, SKO zauważyło, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji w.z. powinien zostać sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Podobnie analizę funkcji oraz cech i parametrów zagospodarowania przestrzennego przygotowuje osoba posiadająca uprawnienia urbanisty lub architekta. W przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna została przygotowana przez osobę posiadającą kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium RP. Skarżący gołosłownym zakwestionowaniem wskaźnika powierzchni zabudowy dla działek nr [...] nie przedstawili jakichkolwiek dowodów na poparcie swych twierdzeń. Wobec tego brak podstaw do zakwestionowania wartości podanych w analizie urbanistycznej przez autora tego opracowania. Z kolei w kwestii zarzutu pominięcia w analizie urbanistycznej działek nr [...], [...] i [...] SKO zauważyło, iż wartości wskaźnika powierzchni zabudowy dla tych działek są niższe, aniżeli wnioskowane przez Inwestorów. Jak podali sami Skarżący, wartości te wynoszą: 60% (dla działki nr [...]) oraz 55% (dla działek nr [...] i [...]). Wobec tego – zdaniem SKO – brak ujęcia tych działek w analizie urbanistycznej nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Na rozprawie w dniu 27 maja 2026 r. nie stawił się nikt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 30 października 2026 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z 17 lutego 2025 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid.[...] (obr. i gm. [...]), położonej w G. przy ul. [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm.; w skrócie: u.p.z.p.) – w brzmieniu zasadniczo po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688; w skrócie: zm.u.p.z.p.2023), która weszła w życie z dniem 24 września 2023 r. i gruntownie zmieniła zasady ustalania warunków zabudowy, w tym brzmienie art. 61 u.p.z.p. oraz określony w nim sposób wyznaczania obszaru analizowanego. Znowelizowane w ten sposób przepisy u.p.z.p. znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie, z zastrzeżeniem art. 59 ust. 2 zm.u.p.z.p.2023 (w brzmieniu pierwotnym), w myśl którego: "Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 [tj. u.p.z.p.] w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1." W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – w brzmieniu znajdującym zastosowanie w kontrolowanej sprawie – "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu." Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak niemniejszej niż 50 m oraz niewiększej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę." W art. 61 ust. 6 u.p.z.p. ustawodawca zawarł upoważnienie dla ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zgodnie z § 12 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116) – które weszło w życie 26 lipca 2024 r. – do spraw dotyczących wydania decyzji w.z. wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia – a taką jest sprawa niniejsza, która została wszczęta na wniosek Inwestorów z 10 stycznia 2024 r. (zmieniony następnie podaniami z 4 marca 2024 r. i z 18 października 2024 r.) – stosuje się przepisy dotychczasowe. To zaś oznacza, że w tej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, z późn. zm.; w skrócie: rozp.MI.2003) – w brzmieniu obowiązującym od 3 stycznia 2022 r. – w którym zostały określone wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W kontrolowanej sprawie jest poza sporem – i nie budzi też istotnych zastrzeżeń Sądu – że planowana inwestycja, w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną) w zabudowie pierzejowej ulicy [...], spełnia wszystkie wymagania wynikające ze znajdujących w tej sprawie zastosowanie przepisów art. 61 u.p.z.p. oraz rozp.MI.2003, poza wymogiem dotyczącym jednego spośród zawnioskowanych parametrów – w postaci wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – który to w kontrolowanej sprawie jest przedmiotem sporu pomiędzy stronami postępowania sądowego. Inwestorzy zawnioskowali o ustalenie powierzchni zabudowy dla planowanego budynku w wymiarze od 124 m2 do 126 m2, co – zważywszy na to, że powierzchnia inwestowanej działki nr [...] wynosi 179 m2 – daje wartość analizowanego wskaźnika (wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki) w "widełkach" od 69,3% do 70,4%. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji – ograniczonymi tylko do działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (notabene niezasadnie, o czym niżej) – średnia wartość przedmiotowego wskaźnika w obszarze analizowanym na ww. działkach wynosi 34,5% (przy czym minimalnie: 17%, a maksymalnie: 54%). Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że ograniczenie się przez organ I instancji w swych ustaleniach co do ww. wskaźnika jedynie do działek zabudowanych w sposób funkcjonalnie odpowiadający zabudowie planowanej (tu: mieszkalnej jednorodzinnej) nie znajduje oparcia w przepisach u.p.z.p. ani rozp.MI.2023. W świetle tych przepisów analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się, biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Analiza powinna odnosić się do całego obszaru – a więc, co do zasady, wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym – stąd zasadniczo brak jest podstaw do wyłączenia spod analizy tych działek, na których realizowana jest funkcja inna niż projektowana (por. wyrok NSA z 30.1.2020 r., II OSK 2463/19; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie: CBOSA, ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest, co bezsporne, zagwarantowanie ładu przestrzennego (w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to oznacza, że trzeba badać wpływ inwestycji na otoczenie ujmowane w sensie urbanistycznym, przyjmując zarazem, że wyznacznikiem spełnienia ww. ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, tj. – jak to już wyżej wskazano – zasadniczo na całym obszarze analizowanym w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – według której decyzja w.z. oparta byłaby na analizie jedynie pewnej "podprzestrzeni" (tudzież "podgrupy" działek) o jednorodnym zagospodarowaniu, wyodrębnionej z obszaru analizowanego i mającej stanowić wzorzec dobrego sąsiedztwa – jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 20.3.2012 r., II OSK 10/11). Taka "podprzestrzeń" (rozumiana zwłaszcza jako najbliższe sąsiedztwo projektowanej inwestycji) może mieć ewentualne znaczenie przy ustalaniu określonych parametrów zabudowy z odstępstwem od wartości średnich w obszarze analizowanym (por. np. wyrok NSA z 3.7.2018 r., II OSK 128/18), ale nie przy ustalaniu owych parametrów średnich. Podobnie zresztą punktem odniesienia dla ustalenia takich odstępstw mogą być wskaźniki lub parametry charakteryzujące określony rodzaj zabudowy zbieżny z zabudową projektowaną (por. np. wyrok WSA z 13.11.2025 r., IV SA/Po 777/25). Dlatego zasadnie SKO uzupełniło ustalenia i wyliczenia organu I instancji w omawianym zakresie, zauważając, że wbrew zarzutom Skarżących, w przedmiotowej sprawie sporządzono również analizę działek o innych, niż mieszkalna jednorodzinna, funkcjach, tj.: mieszkalnej wielorodzinnej, gospodarczo-garażowej i usługowej (w odrębnym zestawieniu – tabeli). Dla tych działek – jak wskazało SKO – średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy wynosi ok. 21% i kształtuje się w przedziale od 4,5% (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) do 60% (zabudowa usługowa), zaś wyliczając średnią łącznie dla wszystkich działek z obszaru analizowanego (po zsumowaniu wartości wskaźnika dla wszystkich działek, bez względu na funkcję) otrzyma się wartość 31,4%. Inwestorzy w skardze po części zakwestionowali ww. ustalenia organów w zakresie odnoszącym się do wartości maksymalnych spornego wskaźnika w obszarze analizowanym – acz, jak trafnie wytknięto w odpowiedzi na skargę, w żaden sposób swych twierdzeń nie dokumentując ani nie wykazując (a jedynie, zauważmy, tyleż ogólnikowo, co gołosłownie, odwołując się do "zabudowy widocznej na portalu e-mapa [...] w zakładce ortofotomapa") – twierdząc w szczególności, że maksymalna intensywność zabudowy w obszarze analizowanym występuje obecnie na działce nr [...] i wynosi 68%. W ocenie Sądu istnienie rozbieżności stanowisk stron niniejszego postępowania w kwestii maksymalnej wartości spornego wskaźnika w obszarze analizowanym, choć z pewnością nie zasługuje na aprobatę, to jednak w kontrolowanej sprawie pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy, a to z następujących względów. W myśl § 5 ust. 1 rozp.MI.2003 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki – wynoszący od 69,3% do 70,4% – przekracza, i to znacznie, bo ponad dwukrotnie, wartość średnią tego wskaźnika w obszarze analizowanym, która według obliczeń SKO wynosi 31,4% (natomiast na samych działkach zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, według ustaleń Burmistrza – 34,5%). Spór w tej sprawie dotyczy więc jedynie tego, czy istnieją podstawy do zastosowania "wyjątku" z § 5 ust. 2 rozp.MI.2003, który stanowi, że: "Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy". Organy obu instancji, negując możliwość zastosowania w rozpoznawanej sprawie cytowanej regulacji § 5 ust. 2 rozp.MI.2003, uznały, że stoi temu na przeszkodzie okoliczność – dodajmy: również bezsporna – iż wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest wyższy od najwyższej jego wartości występującej w obszarze analizowanym. Wartość ta bowiem nawet według twierdzeń Skarżących – podkreślmy: niezweryfikowanych przez organy – wynosi "tylko" 68%, a więc jest o ponad 1% niższa od najniższej wnioskowanej (wynoszącej 69,3%). Sąd się z takim stanowiskiem oraz argumentacją organów się nie zgadza. Albowiem, w ocenie Sądu, z przepisów prawa, w tym z § 5 ust. 2 rozp.MI.2003 (w którym mowa ogólnie o dopuszczalności wyznaczenia "innego wskaźnika"), nie sposób wywieść reguły – którą domyślnie posłużyły się organy obu instancji w kontrolowanej sprawie – w świetle której w żadnym przypadku nie jest możliwe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki o wartości wyższej niż dotychczas najwyższa w obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu taka sytuacja jawi się jako możliwa w szczególności – acz, podkreślmy, raczej nadal w charakterze wyjątku aniżeli reguły, a więc, gdy przemawiają za tym jeszcze jakieś dodatkowe względy w danej sprawie – jeżeli z analizy urbanistycznej wynika, że powierzchnia planowanej (nowej) zabudowy będzie "wpisywać" się w parametry powierzchni zabudowy występujące w obszarze analizowanym. Godzi się zauważyć, że na relewantność wielkości powierzchni zabudowy z perspektywy zachowania ładu przestrzennego oraz jako uzasadnienia dla stosowania § 5 ust. 2 rozp.MI.2003, zwracano już uwagę w orzecznictwie, także tut. Sądu (por. np. wyrok WSA z 13.11.2025 r., IV SA/Po 777/25). W tym kontekście godzi się zauważyć, że Inwestorzy wnioskowali o dopuszczenie powierzchni zabudowy dla planowanego budynku jednorodzinnego w przedziale od 124 m2 do 126 m2. Analiza zestawienia powierzchni zabudowy istniejącej na działkach wykorzystywanych w obszarze analizowanym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (zob. tabela na s. 3 decyzji Burmistrza dot. działek o symbolu MN) pokazuje zaś, że spośród 13 takich działek ogółem w obszarze analizowanym, aż na 6 z nich występuje zabudowa o powierzchni większej od wnioskowanej, i to zawierająca się w przedziale od 162 m2 do 252 m2 – na co też słusznie zwrócili uwagę Skarżący. Dodatkowo za dopuszczeniem zastosowania w kontrolowanej sprawie przepisu § 5 ust. 2 rozp.Mi.2003, przemawiają dalsze jeszcze względy (specyficzne okoliczności) kontrolowanej sprawy, podniesione przez Inwestorów (ich pełnomocnika, mgra inż. arch. M. K.) w odwołaniu i następnie powtórzone w skardze – a niezakwestionowane przez organ lokalizacyjne obu instancji – tj. okoliczności, że: - historyczny układ urbanistyczny, w którym Inwestorzy nabyli działkę, pochodzi z pierwszej połowy XX wieku i powierzchnie zabudowy budynków istniejących (starych) znacznie odbiegają od standardów obecnego budownictwa mieszkalnego. Działki w części "starej" są tak małe [powierzchnia inwestowanej działki nr [...] wynosi 179 m2 – uw. Sądu], że przy zastosowaniu wskaźników z działek zabudowanych nowszymi budynkami, otrzymuje się tak małą powierzchnię zabudowy dla planowanego budynku, że zachowując narzucone decyzją w.z. wysokości, Skarżący musieliby wybudować budynek poza standardami obecnego zamieszkiwania; - projektowany budynek będzie usytuowany w zabudowie pierzejowej, w linii istniejącej zabudowy, i jego wielkość (powierzchnia zabudowy) nie będzie wpływała na ład przestrzenny, bo budynek będzie odbierany w przestrzeni publicznej tylko z frontu. Budynek odbierany będzie przez pryzmat szerokości działki i elewacji frontowej, stąd zabudowa w głąb działki, dla ładu przestrzennego nie ma tu istotnego znaczenia. Wszystko to prowadzi do wniosku o istnieniu w kontrolowanej sprawie dostatecznych podstaw do zastosowania przepisu § 5 ust. 2 rozp.MI.2003 w odniesieniu do zawnioskowanego przez Inwestorów wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ustalonego w oparciu o zaplanowaną powierzchnię zabudowy projektowanego budynku w przedziale od 124 m2 do 126 m2. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 2002 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu od skargi, w wysokości 500 zł. Ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ lokalizacyjny uwzględni wiążące (zgodnie z art. 153 p.p.s.a) uwagi, wskazania i oceny prawne wyrażone wyżej przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu i przyjmie, że w odniesieniu do planowanej inwestycji, zawnioskowany ostatecznie przez Inwestorów wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki spełnia wymagania określone w § 5 ust. 2 rozp.MI.2003.