III SA/Po 277/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Łubowo z dnia 14 września 2021 r. nr XXX/252/2021 w przedmiocie nadania nazwy drodze wewnętrznej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uchwałą nr XXX/252/2021 z dnia 3 września 2021 roku Rada Gminy Łubowo, wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 roku, poz. 1372, zwana dalej: "u.s.g.") oraz na podstawie art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 roku, poz. 1376, zwana dalej: "u.d.p.") nadała nazwę "Osada za Lasem" dla terenu położonego w miejscowości Chwałkówko, gmina Łubowo, obejmującego nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów numerami działek: 5/79, 5/80, 5/81, 5/82, 5/83, 5/84, 5/85, 5/86, 5/87, 5/88, 5/89. Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2021 r. poz. 6927). Wojewoda Wielkopolski, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisaną powyżej uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa oraz wnosząc o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Przepisom uchwały zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. oraz art. 8 ust. 1a u.d.p. Skarżący wskazał, że zgodnie z Konstytucją organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a w świetle art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. dla stanowienia aktów miejscowych wymagane jest wyraźne upoważnienie w przepisach prawa. Tymczasem treść przepisów, które były podstawą wydania zaskarżonej uchwały nie dawała Radzie Miasta Łubowo upoważnienia ustawowego do podjęcia zaskarżonej uchwały. Teren (działka geodezyjna), któremu nazwę nadała uchwałą Rada, nie stanowi ani drogi publicznej, ani drogi wewnętrznej. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że wskutek nieporozumienia dopuścił się oczywistej omyłki przy sporządzaniu treści zaskarżonej uchwały. W konsekwencji powyższego organ wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 roku, poz. 329, dalej jako "P.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr XXX/252/2021 Rady Miejskiej Łubowa z dnia 14 września 2021 roku o nadaniu nazwy drodze wewnętrznej położonej w miejscowości Chwałkówko, gmina Łubowo. Skargę na przedmiotową uchwałę złożył Wojewoda Wielkopolski, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; a także postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g., do sądu administracyjnego. Przedmiotowa skarga jest zatem dopuszczalna. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. oraz art. 8 ust. 1a u.d.p. Zgodnie pierwszym ww. przepisem u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy (miejskiej) należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm. 1 ), a także wznoszenia pomników. Natomiast z art. 8 ust. 1a u.d.p. wynika, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Zgodnie z definicjami zawartymi w art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p. ulicą jest droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Drogą jest natomiast budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jak wynika z treści art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi wewnętrzne to drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Sąd uznaje za trafny zarzut Wojewody Wielkopolskiego dotyczący naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. i art. 8 ust. 1a u.d.p. Rada Miejska dokonała błędnej wykładni i niewłaściwie uznała, że przepisy te mogą stanowić podstawę do podjęcia uchwały w przedmiocie nadania nazwy osiedla. Teren, któremu nazwę nadała uchwałą Rada nie stanowi ani drogi publicznej ani drogi wewnętrznej w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2018 roku, sygn. II OSK 2894/17, że z przepisu art. 18 u.s.g. nie wynika, że rada gminy jest uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie nazw innych obiektów, niż ulice i place będące drogami publicznymi lub drogami wewnętrznymi w rozumieniu u.d.p. Sąd w pełni podziela ocenę prawną zawartą w ww. wyroku NSA, że nadanie nazwy miejscowości lub jej części w przedstawionym trybie nie jest zatem sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżoną ustawami na rzecz innych podmiotów, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.s.g. Obowiązek działania każdego organu na podstawie przepisu prawa, w przypadku w którym dochodzi do uzupełniania się kompetencji organów państwowych i samorządowych, wymaga precyzyjnego wskazania podstawy prawnej dla każdego z organów do podejmowania określonych działań administracyjnych. Uchwała rady gminy o nadaniu nazwy ulicy jest aktem prawa miejscowego, wydawanym na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (patrz: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 633/1,ONSAiWSA 2012/3/55). Niezależnie zatem od kwestii ustrojowych i kompetencyjnych, podjęcie uchwały ustanawiającej normy prawa miejscowego, a więc normy powszechnie obowiązujące, jest możliwe tylko w warunkach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Takiego upoważnienia nie można domniemywać. Skoro upoważnienie rady gminy i w ogóle samorządu gminnego w zakresie nazewnictwa określonych elementów struktur urbanistycznych zostało w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. ograniczone do ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu u.d.p., to znaczy, że dziedzina ta została kompletnie uregulowana. Upoważnienia tego nie można rozszerzać, chyba że zawiera je inny wyraźny przepis prawa. Takim przepisem jest jedynie norma art. 5 ust. 1 u.s.g. Warto zaznaczyć, że sytuacji ustrojowej i kompetencyjnej, która wystąpiła w niniejszej sprawie nie można porównywać z nadaniem nazw ulicom niestanowiącym dróg publicznych, które było przedmiotem uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05, ONSAiWSA 2005/5/88). Przede wszystkim, pomijając inne uwarunkowania wskazane w uzasadnieniu tej uchwały, przypomnieć należy, że chodziło o kompetencję wskazaną w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., z tym, że ograniczoną, według dosłownego ówczesnego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 13, do ulic będących drogami publicznymi. Z uwagi na niewątpliwie lokalny charakter tej sprawy oraz jej niezastrzeżenie dla innych organów, możliwe było uznanie, że celem przepisu było nadanie nazw wszystkim drogom powszechnie dostępnym pełniącym funkcje ulic. Oznacza to, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nie odnosi się do obszarów niebędących drogami publicznymi, placami, czy drogami wewnętrznymi należącymi do właścicieli prywatnych. Stwierdzić zatem należało nieważność zaskarżonej uchwały w całości, jako podjętej z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.