III SA/Po 274/18

Dnia 19 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych I. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Miasta na rzecz strony skarżącej kwotę 480,- zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W dniu 30 stycznia 2018r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr XLI/337/18 w sprawie zmiany uchwały nr XV/128/18 Rada Miasta z dnia 29 stycznia 2016r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na terenie Gminy Ł.. W uchwale w § 1 zmieniono treść § 3 uchwały zmienianej, a w nowym brzmieniu ustalono nową wysokość stawek za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego . W dniu 9 maja 2018 roku W. W. złożył skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości ze względu na istotne naruszenie prawa. W ocenie skarżącego uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 9 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. - O drogach publicznych (dalej u.d.p). W uzasadnieniu wskazano, że w § 1 uchwały ustalono roczne stawki opłat za 1m2 powierzchni pasa drogowego w obszarze zabudowanym i poza obszarem zabudowanym. Rada określając stawkę uwzględniła zatem inne kryteria niż wskazane w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, bowiem kryterium obszaru zabudowanego i niezabudowanego nie występuje w przepisie art. 40 ust. 9 u.d.p. Także sposób obliczania opłat budzi wątpliwości, bowiem użyte w § 1 uchwały sformułowanie "rok kalendarzowy" nie musi odpowiadać ustawowemu pojęciu "rok". Burmistrz Ł. w odpowiedzi na skargę uznał, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa i uznał skargę za zasadną. Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018r. pełnomocnik Rady Gminy Ł. przedłożyła uchwałę z dnia 30 maja 2018r. o nr XLV/370/18 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, którą to uchwałą uchwalono nowe stawki opłat. Z tego powodu pełnomocnik organu wnosi o umorzenie postępowania sadowoadministracyjnego, bowiem przedłożoną na rozprawie uchwałą uwzględniono wszystkie zarzuty pod adresem uchwały zaskarżonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. – O samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r, poz. 994 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1 - 2, s. 101-102). Z uwagi na powyższe i w związku z wnioskiem pełnomocnika organu złożonym na rozprawie wyjaśnić należy, że przy ocenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały, która już nie obowiązuje zasadniczą kwestią jest to, czy w okresie jej obowiązywania wywołała lub też w dalszym ciągu wywołuje skutki prawne. W wyroku z dnia 13 grudnia 2011r. WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1574/11) zauważył, że uchylenie danej uchwały kolejnym chronologicznie aktem organu gminy skutkuje dopiero do stanów faktycznych zaistniałych po dniu wejścia w życie tego kolejnego aktu. Natomiast pozbawienie skutków prawnych uchwały możliwe jest jedynie w razie jej unieważnienia, a takiego uprawnienia nie mają organy gminy. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru nad samorządem może uchwałę unieważnić. W stanie faktycznym niniejszej sprawy prawo do unieważnienia nieobowiązujących przepisów zaskarżonej uchwały posiada tylko sąd administracyjny, a zaskarżona uchwała jakkolwiek straciła moc to nie nastąpiło to ze skutkiem ex tunc. W świetle powyższych wywodów Sąd nie podzielił stanowiska Rady, iż z uwagi na podjęcie uchwały, na podstawie której straciła moc uchwała zaskarżona zasadnym jest umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie sądu nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego okoliczność wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego, bowiem wywoływała ona skutki od momentu jej obowiązywania .Przedmiot postępowania winien więc podlegać rozpoznaniu merytorycznemu, zgodnie ze skargą. Dokonując natomiast oceny legalności zaskarżonej uchwały sąd stwierdził, że zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. Rację ma skarżący kwestionując zapis § 1 zaskarżonej uchwały, w którym to przepisie Rada ustaliła za zajęcie pasa drogowego roczne stawki opłat, przy czym w pkt 1 wskazała kryterium obszaru zabudowanego i niezabudowanego. Z treści art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985r. – O drogach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 260 ze zm.) wynika, że przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego uwzględnia się kategorie drogi, rodzaj elementu zajętego pasa, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym, a nie kryterium obszaru zabudowanego bądź nie. Stąd też wprowadzenie tego kryterium w zaskarżonej uchwale jest istotnym naruszeniem prawa, bowiem użycie tych kryteriów wykracza poza granice władztwa prawodawczego Gminy. Także nieuprawnionym było użycie w § 3 zaskarżonej uchwały pojęcia "rok kalendarzowy", co w konsekwencji modyfikuje treść ustawowego uregulowania "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 cyt. wyżej ustawy. Również w kontekście tego zarzutu podkreślić należy, że akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych. Uwzględniając powyższe uznać należy, że zaskarżona uchwała nie jest zgodna z prawem. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego nie byłby kompletny, dlatego też należy stwierdzić nieważność całej zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 poz. 1369) orzeczono jak sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a i § 14 ust.1, pkt 1, lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz.1804 ze zm.).