III SA/Po 257/19

Dnia 23 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi P. M. na rozstrzygnięcie Czarnkowsko-Trzcianeckiej Lokalnej Grupy Działania z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; II. zasądza od Czarnkowsko-Trzcianeckiej Lokalnej Grupy Działania na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania

W dniu [...] października 2018 r. P. M., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...], w odpowiedzi na ogłoszenie o naborze wniosków na operacje w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2014-2020, złożył do Stowarzyszenia Czarnkowsko-Trzcianecka Lokalna Grupa Działania wniosek o przyznanie pomocy obejmujący operację pod tytułem: [...]. Czarnkowsko-Trzcianecka Lokalna Grupa Działania pismem z [...] grudnia 2018 r. poinformowała wnioskodawcę, że operacja została wybrana do finansowania uzyskując w ramach oceny 38 punktów. W uzasadnieniu względem kryterium 5. "Produkty lokalne", wskazującego na to, że preferowane są operacje przyczyniające się do propagowania (wytwarzania, kultywowania, promocji, odtwarzania) produktów lokalnych, a każdy beneficjent aplikujący o środki zobowiązany został do przedstawienia opisu wykorzystywanego przez siebie produktu lokalnego, zawierającego krótką charakterystykę produktu lokalnego i wskazanie związku z obszarami LGD, podano, że "wnioskodawca nie wskazał we wniosku", przyznając 0 pkt. Względem zaś kryterium 9. "Działalność, której dotyczy operacja przyczynia się do poprawy atrakcyjności oraz promowania walorów obszaru działania Lokalnej Grupy Działania", wskazującego na to, że ocenie podlega uwzględnienie w realizacji operacji działań zmierzających do poprawy atrakcyjności oraz promowania walorów obszaru LGD lub upowszechniania informacji na ich temat, a także oceniany jest wpływ realizacji operacji na upowszechnienie wiedzy o obszarze LGD i współkreowanie jej wizerunku, podano, że "operacja nie przyczynia się do poprawy atrakcyjności oraz promowania walorów obszaru działania LGD", przyznając 0 pkt. Powyższa operacja nie zmieściła się w limicie środków wskazanym w ogłoszonym naborze, o czym wnioskodawca także został poinformowany. Wnioskodawca złożył protest, kwestionując wynik oceny merytorycznej w ramach kryterium nr 5. oraz kryterium nr 9., uznając ten wynik za zaniżony. Wskazał jednocześnie, że w informacji o wyborze projektu brakuje precyzyjnego uzasadnienia odnośnie przyznanej punktacji, co utrudnia ustosunkowanie się do ilości przyznanych punktów. Wnioskodawca zaznaczył, powołując się na wniosek oraz biznes plan, że będzie wykorzystywał drewno pozyskane z okolicznych lasów, opatrując swoje produkty pieczęcią "Produkt Puszczy Noteckiej". Fakt wykorzystania co najmniej jednego produktu powinien skutkować przyznaniem 5 punktów w kryterium 5. Ponadto, wnioskodawca podniósł, że jego działania ukierunkowane będą na promocję walorów obszaru Czarnkowsko-Trzcianeckiej LGD. W jego ocenie także w kryterium 9. powinien otrzymać 5 punktów. Zarząd Województwa Wielkopolskiego [...] lutego 2019 r., działając na podstawie art. 57 i art. 58 ust. 1 i 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1431, dalej: "u.p.s.") w zw. z art. 22 ust. 8 ustawy z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 140 ze zm., dalej: "u.r.l."), uwzględnił protest, kierując wniosek do ponownej oceny. Powołując się na art. 37 u.p.s. Zarząd stwierdził, że przekazana wnioskodawcy informacja nie spełnia kryterium konieczności jej uzasadnienia z wyjaśnieniem okoliczności, które zdecydowały o podjętym w sprawie rozstrzygnięciu, tak aby stanowiła ona przejaw oceny dokonanej ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą informacji zamieszczonych w dokumentacji. W rzeczonej informacji nie wytłumaczono specyfiki oceny punktowej w ramach kryteriów ani okoliczności, które zdecydowały o podjętym rozstrzygnięciu. Nie odniesiono się także do argumentów, które zgodnie z wnioskiem oraz załączonym biznes planem stanowiły uzasadnienie poszczególnych kryteriów. Szczególnie widoczne jest to w odniesieniu do kryterium 5., które podsumowano jedynie stwierdzeniem, że "wnioskodawca nie wskazał we wniosku". W ocenie Zarządu przedstawione w tym względzie w odpowiedzi na protest stanowisko można by uznać w jakimś stopniu za wyjaśnienie, lecz w obliczu braku odpowiedniej argumentacji w informacji o wyniku oceny, nie zmienia to faktu, że w ten sposób uniemożliwiono protestującemu faktyczne odniesienie się do wyniku oceny w pełnym zakresie, pozbawiając go możliwości uzyskania rzetelnych informacji, niezbędnych do sformułowania ostatecznych zastrzeżeń oraz ustosunkowania się do przedstawionych w ramach kryterium argumentów. Powyższe zdaniem Zarządu potwierdza także ocena kryterium 9. stwierdzająca, że operacja nie przyczynia się do poprawy atrakcyjności i promocji walorów obszaru. Stosownego wyjaśnienia w tym względzie nie stanowi także stanowisko będące odpowiedzią Rady na złożony protest. Wbrew zawartym tam twierdzeniom wnioskodawca opisał sposób promocji walorów obszaru. Czarnkowsko-Trzcianecka LGD pismem [...] marca 2019 r. poinformowała wnioskodawcę, że po rozpatrzeniu uwzględnionego przez Zarząd protestu odniosła się negatywnie, podtrzymując swoje stanowisko, co do oceny wniosku o przyznanie pomocy. W skardze skierowanej do WSA w Poznaniu skarżący wniósł o stwierdzenie przeprowadzenia oceny projektu w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarzucając naruszenie: 1) art. 37 u.p.s., przez przeprowadzenie oceny projektu z naruszeniem zasad rzetelności i przejrzystości, przejawiające się brakiem uzasadnienia negatywnej oceny przy ponownej ocenie wniosku, 2) art. 37 ust. 2 i art. 41 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 u.p.s., przez przeprowadzenie oceny projektu w oderwaniu od przedmiotu oceny w zakwestionowanym kryterium, a ponadto przez zastosowanie niejasnych kryteriów. W odpowiedzi na skargę Czarnkowsko-Trzcianecka LGD wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych wymieniono w art. 3 § 2 P.p.s.a. Stosownie zaś do art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach, którymi są przepisy ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz ustawy z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. W przypadku negatywnej ponownej oceny projektu wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. (art. 61 ust. 1 u.p.s.). Orzekając na tej podstawie i w zakresie określonym w art. 61 u.p.s. tut. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że ocenę projektu przeprowadzono w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na jej wynik. Ogłoszony nabór realizowano w oparciu o ustawę o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, która – w kwestii procedury odwoławczej i zaskarżenia wydanego w tym trybie rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego – w znacznej części odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (por. art. 22 u.r.l.). Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) kryterium zgodności z prawem. Sąd nie jest więc uprawniony do weryfikacji merytorycznej projektu, np. przez odmienną ocenę jego założeń i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi. Uprawniony jest jedynie do kontroli dokonanej oceny w kontekście przestrzegania jej kryteriów jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, a także z punktu widzenia kompletności oceny i jasności przyjętych kryteriów. Przy ocenie projektów zgłaszanych do dofinansowania realizacja wskazanych ostatnio zasad ma podstawowe znaczenie. Z tego względu kryteria wyboru operacji (art. 19 ust. 4 pkt 2 lit. b u.r.l.) muszą być określone jednoznacznie i jasno – definicje i pojęcia używane w dokumentach konkursowych nie powinny umożliwiać różnych interpretacji. Instytucja powinna zaś wyczerpująco uzasadnić ocenę przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie pozwala bowiem właściwej instytucji na dowolność w załatwieniu sprawy. Nie można uznać dokonanej oceny, a co zatem idzie wyboru projektu, jeżeli nie zawiera jasnego i popartego merytorycznymi argumentami uzasadnienia przyznanej projektowi liczby punktów. To bowiem uzasadnienie dokonanej oceny projektu jest wyłącznym źródłem wiedzy dla przedkładającego projekt, o tym w jaki sposób został on oceniony. Ocena przejrzysta i rzetelna to nie taka, która informuje wyłącznie o liczbie punktów przyznanych w ramach ocenianych kryteriów, ale która zawiera również wyczerpujące i rzeczowe argumenty uzasadniające przyznanie takiej, a nie innej liczby punktów. Ponadto podana w ocenie argumentacja musi odnosić się do przedstawianej w projekcie analizy poszczególnych kryteriów w zestawieniu z określoną przez oceniających instrukcją dokonywania oceny punktowej projektu. Z tym wiąże się konieczność rzeczowego odniesienia faktów i argumentów wskazanych przez wnioskodawcę do przyjętych kryteriów oceny projektów. Zasady określone w art. 37 ust. 1 u.p.s. (przejrzystości, rzetelności i bezstronności) mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania potencjalnych beneficjentów i znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy. Na podstawie art. 30a u.p.s. stosuje się je w sprawach rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność. Przedmiotem skargi jest ponowna ocena wniosku skarżącego o przyznanie pomocy ujęta w piśmie Czarnkowsko-Trzcianeckiej LGD z [...] marca 2019 r., która ograniczona zostaje z mocy art. 58 ust. 3 u.p.s. w zw. z art. 22 ust. 8 u.r.l. do objętych protestem kryteriów wyboru operacji. Czarnkowsko-Trzcianecka LGD dokonując te ponownej oceny ograniczyła się jedynie do podtrzymania stanowiska, co do oceny wniosku skarżącego. Odnośnie kwestionowanego w proteście kryterium 5. "Produkty lokalne" polegało to zatem na podaniu, że: "Wnioskodawca nie wskazał we wniosku", natomiast odnośnie kryterium 9. "Działalność, której dotyczy operacja przyczynia się do poprawy atrakcyjności oraz promowania walorów obszaru działania Lokalnej Grupy Działania", że: "Operacja nie przyczynia się do poprawy atrakcyjności oraz promowania walorów obszaru działania LGD", to jest do powtórzenia oceny, która z uwagi na jej niezgodność z art. 37 ust. 1 u.p.s. została już zakwestionowana przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego. Pomimo jednoznacznego w tym względzie stanowiska Zarządu Województwa Wielkopolskiego i wskazania przez Zarząd kwestii wymagających wyjaśnienia przez Czarnkowsko-Trzcianecką LGD, nie stosując do tych zaleceń, ponowiono ocenę w zakresie kryteriów 5. i 9. przeprowadzoną [...] grudnia 2018 r. Uzasadnienie nieprzyznania w tym zakresie punktacji na rzecz skarżącego nie spełnia w konsekwencji powyżej już podanych standardów, nie przedstawiając toku myślowego – z uwzględnieniem dokumentacji przedłożonej przez skarżącego, w tym argumentacji użytej we wniosku – który doprowadził Czarnkowsko-Trzcianecką LGD do takich, a nie innych wniosków. Bez znaczenia pozostaje przy tym stanowisko wyrażane, czy to na etapie postępowania zainicjowanego protestem, czy postępowania przed tut. Sądem, bowiem stanowisko to w żaden sposób nie może zastąpić ponownej oceny projektu skarżącego, do której Czarnkowsko-Trzcianecka LGD jest zobowiązana w świetle art. 58 ust. 3 u.p.s. Brak jest zatem podstaw do uznania, że ponowną ocenę przeprowadzono w sposób wymagany w świetle art. 37 ust. 1 u.p.s. Zarzut skargi dotyczący naruszenia tego przepisu okazał się w konsekwencji uzasadniony. Na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a u.p.s. tut. Sąd w pkt. 1. sentencji wyroku uznał, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W związku z tym przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. w pkt. 2. sentencji wyroku postanowiono o kosztach postępowania sądowego.