III SA/Po 247/17

Dnia 31 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi Gminy [...] na orzeczenie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2017 roku nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę

Zarząd Województwa [...], jako Instytucja Zarządzająca [...] Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-2020 , ogłosił konkurs nr [...] dla Osi Priorytetowej 8 "Edukacja" Działanie 8.1 "Ograniczenie i zapobieganie przedwczesnemu kończeniu nauki szkolnej oraz wyrównanie dostępu do edukacji przedszkolnej i szkolnej" Poddziałanie 8.1.2 "Kształcenie ogólne - projekty konkursowe". W dniu 26 lipca 2016 r. Gmina [...] przystąpiła do wskazanego konkursu, składając wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą: [...]. Projekt miał charakter partnerski, tzn. w realizację projektu został zaangażowany również - prócz wnioskodawczyni - inny podmiot: F. W opisie przedmiotu projektu wnioskodawczyni wskazała, że ww. projekt miałby dotyczyć przeciwdziałania przedwczesnemu kończeniu nauki szkolnej oraz zapewnieniu równego dostępu do wysokiej jakości kształcenia podstawowego 122 (63K i 59M) uczniów oraz 5 (3K i 2M) nauczycieli [...] w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2019 r. Zdaniem projektodawczyni, projekt jest zgodny z założeniami konkursowymi i programowymi, gdyż zakłada podniesienie kompetencji i wiedzy uczniów i nauczycieli, w tym także uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi poprzez: organizację zajęć wyrównawczych dla 165 uczniów (94K i 71M), organizację zajęć rozwijających kompetencje kluczowe dla 213 uczniów (121K i 92M), przeprowadzenie interdyscyplinarnego projektu edukacyjnego z matematyki, przyrody, języków obcych dla 45 uczniów (24K i 21M), podniesienie kwalifikacji 5 (3K i 2M) nauczycieli przez udział w specjalistycznych studiach podyplomowych, zakup wyposażenia specjalistycznego pracowni matematycznej i przyrodniczej. Zarówno każdy uczeń, jak i każdy nauczyciel będzie mógł wziąć udział w więcej niż jednej formie wsparcia. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wnioskodawczyni została poinformowana, że wniosek o dofinansowanie projektu został odrzucony z powodu niespełnienia kryterium dostępu dotyczącego kompleksowości wsparcia. Projekt nie przewiduje wsparcia dla nauczycieli opartego na metodzie eksperymentu ani nie potwierdza odpowiednimi zapisami we wniosku, iż kadra nauczycielska posiada wiedzę i umiejętności pozwalające oprzeć proces nauczania na eksperymencie. W związku z powyższym wniosek uzyskał negatywną ocenę i nie został skierowany do kolejnego etapu oceny formalno-merytorycznej. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wnioskodawczyni wniosła protest, w którym wskazała na niezasadność oceny wniosku w zakresie kryteriów dostępu nr. 2 oraz 4. Ponadto zwrócono uwagę, iż analogiczny projekt Gminy [...] został oceniony przez organ pozytywnie, chociaż także nie opisywał literalnie wsparcia dla nauczycieli w zakresie metody eksperymentu. Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej [...] orzekła w dniu [...] lutego 2017 r. o nieuwzględnieniu protestu. W uzasadnieniu orzeczenia podkreślono, iż: "(...) projekty związane z doposażeniem pracowni zakładają równocześnie wsparcie skierowane do uczniów w zakresie przedmiotów matematycznych lub przedmiotów przyrodniczych oraz doskonalenie nauczycieli w zakresie nauczania opartego na metodzie eksperymentu (jeśli dotyczy)". Zdaniem organu, zapis "jeśli dotyczy" wskazuje, że kryterium nr 2 ma zastosowanie wtedy, gdy dotyczy danego typu wsparcia - w tym wypadku wyposażenia pracowni przedmiotowych. Kluczowe jest to, by diagnoza stanowiła podstawę do realizacji działań projektowych, których wzajemne uzupełnianie się wpłynie na efektywniejsze rozwiązanie zdiagnozowanego problemu. We wniosku o dofinansowanie powinna znaleźć się informacja, czy w szkole poza projektem nauczyciele podnoszą lub podnosili wiedzę i umiejętności, opierając proces nauczania na eksperymencie. W ramach kryterium dostępu nr 4, organ administracyjny stwierdził, że wniosek o dofinansowanie projektu nie został odrzucony na podstawie oceny tego kryterium, zatem nie przysługuje wnioskodawczyni protest w tym zakresie. Oceniający w Karcie Oceny Formalno-Merytorycznej wskazał, iż: "(...) w projekcie nie wskazano żadnych informacji odnoszących się do 4. kryterium dostępu, tj.: Przedsięwzięcia finansowane ze środków EFS będą stanowiły uzupełnienie działań prowadzonych przed rozpoczęciem realizacji projektu". Jednak oceniający nie wskazał, iż uchybienie to stanowi podstawę odrzucenia wniosku w oparciu o to kryterium. Niezależnie od tego organ stwierdził, że protest nie służy do uzupełniania treści wniosku, a wnioskodawczyni mogłaby uzupełnić wniosek o ww. oświadczenie na etapie negocjacji w przypadku pozytywnej oceny formalno-merytorycznej. Ponadto organ wskazał, że nie jest prawdą, iż projekt Gminy [...] zawierał analogiczne zapisy do tych, jakie przedstawiła wnioskodawczyni. Wskazany projekt zawierał zapis, że zaplanował doskonalenie nauczycieli w zakresie nauczania metodą eksperymentu, co skutkowało uznaniem spełnienia przez wniosek kryterium nr 2. W skardze Gmina [...] zarzuciła orzeczeniu Komisji : 1. naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 - poprzez naruszenie zasady rzetelności z uwagi na nieustanowienie w regulaminie jasnych i spójnych kryteriów wyboru projektu, a także brakiem wszechstronnego uzasadnienia powodów nieuwzględnienia protestu; 2. naruszenie postanowień regulaminu konkursu zamkniętego nr [...] na lata 2014-2020 - poprzez przyjęcie, że wniosek Gminy [...] nie spełnia kryterium dostępu dotyczącego kompleksowości wsparcia z powodu braku użycia we wniosku stwierdzenia, że doskonalenie nauczycieli będzie się odbywać "w zakresie nauczania opartego na metodzie eksperymentu"; 3. naruszenie rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie standardów kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu nauczyciela (Dz.U. z 2012 r., poz. 131) - poprzez uznanie, że nauczyciele mogą przygotowywać się do wykonywania zawodu w inny sposób niż w oparciu o wykorzystywanie w pracy z uczniami metody eksperymentu (doświadczeń). W związku z powyższym Gmina wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że regulamin konkursu jest niespójny. Skoro użycie we wniosku stwierdzenia, że nauczyciele winni się doskonalić w zakresie nauczania opartego na metodzie eksperymentu jest tak istotne, to powinno to zostać wskazane w regulaminie w opisie typów projektów, które można realizować w ramach konkursu, w także w załącznikach nr.: 8.1 i 8.2. do regulaminu. Zdaniem strony, regulamin powinien być tak przygotowany, aby był spójny, przejrzysty; z jego treści powinny wynikać wszystkie istotne wymogi stawiane wnioskodawcy. Niezależnie pod powyższego skarżąca wywiodła, że obecnie wszystkie studia, w tym dotyczące nauczycieli przyrody i biologii, przygotowują do kształcenia w oparciu o metodę eksperymentu. Potwierdza to rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie standardów kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu nauczyciela (Dz.U. z 2012 r., poz. 131). W ocenie Gminy, nieistotne dla realizacji projektu jest ominięcie we wniosku sformułowania dotyczącego doskonalenia nauczycieli w zakresie nauczania opartego na metodzie eksperymentu. W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.; dalej: "ustawa"), w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.). Na gruncie okoliczności sprawy poddanej kontroli sądowej należy wskazać, iż zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 u.p.s., właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Regulamin konkursu powinien regulować szereg kwestii dotyczących postępowania w sprawie dofinansowania projektów, w tym w szczególności: przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu; formę konkursu; termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek; wzór wniosku o dofinansowanie projektu; kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia; środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy; sposób podania do publicznej wiadomości wyników konkursu; formę i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu konkursu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych, przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany m.in. jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, stanowi kryterium oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Regulaminem Konkursu, który stanowi jednak swoiste uszczegółowienie, które wynika ze szczególnego charakteru prowadzonego postępowania konkursowego. W zależności od rodzaju przyjętego sposobu realizacji postępowania konkursowego w Regulaminie Konkursu sprecyzowano wymogi konkursowe, które obowiązują wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie. Wymogi powinny być za każdym razem spełnione przez podmioty, które chcą pozyskać publiczne środki finansowe. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie ma rozbieżności między przepisami ustawy, czy też wskazywanego w skardze rozporządzenia a wymogami określonymi w regulaminie konkursu. Spór pomiędzy stronami postępowania w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy w świetle postanowień przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie standardów kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu nauczyciela (Dz.U. z 2012 r., poz. 131) dopuszczalne było przyjęcie przez organ, że wnioskodawczyni powinna była wskazać w treści wniosku - w odrębnym zdaniu - iż poza projektem nauczyciele podnoszą lub podnosili wiedzę i umiejętności, opierając proces nauczania na eksperymencie. Zdaniem organu wniosek podlegał odrzuceniu na etapie oceny formalno - merytorycznej z powodu niespełnienia kryterium dostępu dotyczącego kompleksowości wsparcia, gdyż projekt nie przewidywał wsparcia dla nauczycieli opartego na metodzie eksperymentu ani nie potwierdzał odpowiednimi zapisami we wniosku, iż kadra nauczycielska posiada wiedzę i umiejętności pozwalające oprzeć proces nauczania na eksperymencie. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Zgodnie z postanowieniami regulaminu konkursu , do którego strona skarżąca zgłosiła projekt, Komisja Oceny Projektów ma zadanie weryfikacji formalnej i oceny formalno –merytorycznej projektów zgłoszonych w ramach WRPO 2014+ zgodnie z kryteriami zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący WRPO 2014+ ( pkt. 2 ppkt. 2.5 regulaminu – zasady dokonywania weryfikacji formalnej i formalno – merytorycznej ).Kryteria wyboru projektów i sposób ich weryfikacji stanowią postanowienia regulaminu – pkt. 4 , ppkt 4.1, 4.2 , 4.3, 4.4 , 4.5, , 4.6, 4.7 4.8 .Kryteria dostępu wskazane w ppkt. 4.3. są obowiązkowe dla wszystkich wnioskodawców i podlegają weryfikacji podczas oceny formalno- merytorycznej wniosku . Projekty, które nie spełniają kryteriów dostępu są odrzucane podczas oceny formalno- merytorycznej ,zgodnie z etapami zawartymi w karcie oceny. Ocena wniosku na podstawie kryteriów dostępu ma postać "0-1".tzn "spełnia – nie spełnia". W regulaminie wskazano ,że treść wniosku o dofinansowanie musi pozwalać na jednoznaczne stwierdzenie czy dane kryterium dostępu weryfikowane na etapie oceny formalno – merytorycznej jest spełnione. Jednocześnie należy zauważyć, że w pkt. 7 regulaminu –Dodatkowe Informacje wyjaśniono, że projekty realizowane są zgodnie z Wytycznymi w obszarze edukacji. Celem interwencji Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach przedmiotowego konkursu jest zgodnie z zapisem ppkt .7.1.b podniesienie efektywności kształcenia uczniów w zakresie przedmiotów przyrodniczych oraz matematyki, w tym stworzenie w szkołach lub placówkach systemu oświaty warunków opartych na metodzie eksperymentu . Wsparcie udzielane w ramach konkursu obejmuje wyposażenie szkolnych pracowni w narzędzia do nauczania przedmiotów przyrodniczych lub matematyki, doskonalenie umiejętności i kompetencji zawodowych nauczycieli, w tym nauczycieli przedmiotów przyrodniczych lub matematyki, niezbędnych do prowadzenia procesu nauczania opartego na metodzie eksperymentu (ppkt.7.3.lit.c i d regulaminu). Kryterium dostępu nr 2 Kryterium kompleksowości wsparcia wskazuje przesłanki, którymi powinien się kierować organ oceniając, czy projekty związane z wyposażeniem pracowni przedmiotowych zakładają równocześnie wsparcie skierowane do uczniów w zakresie przedmiotów matematycznych lub przedmiotów przyrodniczych oraz doskonalenie nauczycieli w zakresie nauczania opartego na metodzie eksperymentu. W uzasadnieniu kryterium wskazano, że wpłynie ono na jakość realizowanych projektów, poprzez realizacje w ramach indywidualnego pojedynczego projektu kompleksowego wsparcia w postaci doposażenia bazy pracowni, doskonalenia nauczycieli i zajęć dla uczniów. Wzajemne uzupełnienie się ww. działań wpłynie na efektywniejsze rozwiązanie diagnozowanego problemu. Spełnienie przez projekt wymogów wskazanych kryterium dostępu 2 oznacza, że wnioskodawca spełnia wymogi zawarte w Wytycznych z zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego w obszarze edukacji na lata 2014- 2020 . Wbrew zarzutom skargi ocena projektu została dokonana zgodnie z zapisami regulaminu i w ramach kryteriów wyboru projektów. Jest ona rzetelna, logiczna i spójna. Zapisy regulaminu są jednoznaczne i czytelne. Wymogi stawiane wnioskom znajdują swoje źródło w kryteriach wyboru projektów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący WRPO 2014+. Są zgodne z zapisami rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie standardów kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu nauczyciela (Dz.U. z 2012r., poz.131). Konieczność wprowadzenia zapisów we wniosku dotyczących doskonalenia kształcenia nauczycieli poprzez doskonalenie nauczania opartego na metodzie eksperymentu wynika z zapisów regulaminu i typu projektu zgłoszonego do dofinansowania. Ocena projektu poprzedzona została analizą wniosku strony. Zasadnie organ przyjął, że podanie w wniosku- zad. 5 -, że nauczyciele będą podnosić kwalifikacje na studiach podyplomowych z podaniem jedynie nazwy studiów, miejsca ich odbywania, ilości zajęć nie spełnia wymogów kryterium dostępu nr. 2 – doskonalenia nauczycieli w zakresie nauczania opartego na metodzie eksperymentu. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 61. ust. 8 pkt.2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217).