III SA/Po 209/23

Dnia 30 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy Babiak z dnia 6 maja 2022 r. nr XXXIV/361/22 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Babiak z 6 maja 2022 r. nr XXXIV/361/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych za udział w działaniach ratowniczych i szkoleniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Babiak (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 27 maja 2022 r., poz. 4161). Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały organ powołał art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), dalej: "u.s.g." oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490), dalej: "ustawa". W § 1 uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Babiak za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych w kwocie 22 zł brutto za każdą rozpoczętą godzinę. W § 2 uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Babiak za uczestnictwo w szkoleniu, ćwiczeniach w wysokości 12 zł brutto za każdą rozpoczętą godzinę. W § 3 wskazano, że traci moc uchwała Nr XXVII/289/2021 Rady Miejskiej w Golinie z dnia 29 września 2021r. W § 4 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Babiak. W § 5 uchwały podano, że uchwała wchodzi w życie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa: 1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych przez ustalenie w § 1 i 2 zaskarżonej uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych (§ 1) oraz szkoleniu i ćwiczeniach (§ 2) dla "członków ochotniczych straży pożarnych" podczas gdy art. 15 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy uprawniają radę gminy (miasta) do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo we wskazanych wyżej działaniach "strażakowi ochotnikowi OSP", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała, poszerzając zakres podmiotowy przepisów ustawowych, wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej; 2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 15 ust. 2 ustawy przez ustalenie mocą zaskarżonej uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo we wskazanych wyżej działaniach " za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych" oraz " za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w szkoleniu i ćwiczeniach", podczas gdy art. 15 ust. 2 ustawy uprawnia radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", 3. art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 i § 126 ust. 1 w zw. z § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), dalej: polegające na ustaleniu w § 3 uchwały, że "Traci moc obowiązująca uchwała Nr XXVII/289/2021 z dnia 29 września 2021r.", podczas gdy ta uchwała utraciła moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do jej podjęcia. Skarżący na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej: "p.p.s.a.", wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wniósł również o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że zapisy uchwały nie są zgodne z ustawą. Zastosowanie wykładni logicznej i celowościowej prowadzi do wniosku, iż ustawodawca posłużył się pojęciem opisowym (art. 8 ustawy) dla wskazania, którzy spośród członków OSP mogą być uznani za osoby uprawnione do wyjazdu na akcje (brania udziału w szkoleniach i ćwiczeniach). Tylko bowiem takim członkom – strażakom ratownikom OSP, przysługuje ekwiwalent, o którym mowa w art. 15 ustawy. Pozostali członkowie OSP, którzy na akcje nie jeżdżą nie otrzymują wspomnianego ekwiwalentu. Dlatego, zdaniem organu, nie ma tu sprzeczności z ustawą. W tym bowiem przypadku wykładnia gramatyczna ustępuje wykładni logicznej i celowościowej. Zastosowanie tej wykładni dotyczy również drugiego zarzutu skargi. Zgłoszenie wyjazdu jest początkiem uczestnictwa w działaniach i nie ma żadnej sprzeczności w takim zapisie uchwały z zapisami ustawowymi, gdyż mamy tu do czynienia z pojęciami jednoznacznymi. Nie można bowiem rozpocząć działań ani wcześniej, ani później niż poprzez fakt zgłoszenia wyjazdu. Samo wezwanie strażaków do akcji, czas ich przybycia do jednostki OSP, przebrania się, itd., nie traktuje się jako czas uczestnictwa w działaniach. Czasem takim jest dopiero czas od zgłoszenia wyjazdu. Organ za błędny uznał również trzeci zarzut skargi. Zgodnie z art. 48 ustawy uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022r., co pozwala na dalsze stosowanie dotychczasowych unormowań miejscowych, a w danym przypadku – na wypłacanie ekwiwalentu strażakom, którzy po 1 stycznia 2022r. wyjeżdżali na akcje ratownicze. Odmienna interpretacja, zdaniem organu, poddawałaby w wątpliwość uprawnienie do otrzymywania omawianego ekwiwalentu do dnia podjęcia nowej uchwały Rady Gminy, co w przypadku Rady Gminy Babiak stało się 6 maja 2022r. Zdaniem organu, dlatego właśnie w okresie od 1 stycznia 2022r. do 6 maja 2022r. podstawą do wypłacania ekwiwalentu była dotychczasowa uchwała z 29 września 2021r. Inna wykładnia art. 48 ustawy prowadzi do wniosku, iż przepis ten był zbędny i nie ma żadnego praktycznego zastosowania. Zdaniem organu nie ma podstaw do stwierdzania nieważności zaskarżonej uchwały. Organ 19 kwietnia 2023r. (k. 14, 16) został poinformowany o możliwości zajęcia stanowiska wobec wniosku skarżącego zawartego w skardze o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. i w terminie 14 dni od doręczenia nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec powyższego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: wyrok o sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria sąd stwierdził, że wbrew stanowisku organu, jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa w zakwestionowanym w skardze zakresie. Zgodnie z art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2021r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. 2021r., poz. 2490), dalej: ustawa. strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "M.P." na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2). Jak trafnie wskazał skarżący, czego organ nie kwestionował, art. 15 ust. 1 ustawy posługuje się pojęciem "strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej", które nie jest tożsame z pojęciem "członek ochotniczych straży pożarnych", użytym w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami Ochotniczej Straży Pożarnej". Jak wynika natomiast z art. 8 ustawy "strażakiem ratownikiem Ochotniczej Straży Pożarnej" jest strażak Ochotniczej Straży Pożarnej, który spełnia określone w nim wymagania, mianowicie: (1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, (2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, (3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, (4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, (5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Analiza powyższej regulacji prawnej nie pozostawia wątpliwości, że pojęcie "strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej", o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, jest węższe niż pojęcie "członka ochotniczych straży pożarnych", o jakim mowa w zaskarżonej uchwale. W konsekwencji, co trafnie zaakcentował Prokurator, zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków Ochotniczej Straży Pożarnej, której uprawnień nie przyznaje ustawa. Okoliczność, że intencją Gminy było przyznawanie ekwiwalentu węższej grupie niż zapisano w uchwale i że możliwe jest wyinterpretowanie tego faktu przy zastosowaniu innej niż jedynie literalna wykładni, nie zmienia trafności zarzutów skarżącego wskazującego na objęcie uchwałą jako uprawnionych do ekwiwalentu grupy szerszej niż wynika to z ustawy. Ponadto art. 15 ust. 1 i 2 ustawy uprawniają radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W zaskarżonej uchwale przyznano natomiast ekwiwalent "za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych w kwocie 22 zł brutto za każdą rozpoczętą godzinę" i za uczestnictwo w szkoleniu, ćwiczeniach w wysokości 12 zł brutto za każdą rozpoczętą godzinę. Podobnie jak przy pierwszym zarzucie organ wyjaśniał, że brak wskazania w uchwale, że ekwiwalent wypłacany jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu nie oznacza, że uwzględniany będzie inny czas niż ten, który rozpoczyna się zgłoszeniem wyjazdu. To jednak nie zmienia prawidłowej oceny skarżącego, że uchwała kwestie te reguluje w sprzeczności z treścią ustawy. Powoływanie się na możliwość dokonywania zgodności z przepisami ustawy przepisów uchwały w drodze proponowanej wykładni innej niż literalna, w sytuacji gdy wykładnia literalna wystarczy do zrozumienia przepisów, nie jest zasadne i stanowi jedynie próbę usankcjonowania nieprawidłowo sporządzonego aktu prawa miejscowego. Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzoną omówionym przepisem zasadę. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por.: wyrok o sygn. akt I SA/Gl 484/18). Odnosząc się zaś do trzeciego zarzutu skargi należy podnieść, że ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 17 grudnia 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1–6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.), dalej "u.o.p."). W art. 28 ust. 1 u.o.p. zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy Babiak wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, wydając uchwałę z 29 września 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 17.12.2021 r. uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych członkom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 u.o.p.). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę w zaskarżonej uchwale, że traci moc uchwała z 29 września 2021r., skoro uchwała ta nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r. Wbrew stanowisku skarżącego nie było podstaw do "przedłużania" mocy obowiązującej uchwały z 2021r., która ją utraciła, jak podano wyżej. Podzielając zatem stanowisko skargi Prokuratora, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona uchwała została sporządzona z przekroczeniem delegacji ustawowej. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w sentencji.