III SA/Po 191/21

Dnia 21 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę

Prokurator Rejonowy w W. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Przemęt z dnia 30 października 2018 r. nr LVIII/388/18 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy P.. Uchwale tej zarzucono istotne naruszenie prawa : - w § 3 ust. 2 regulaminu poprzez uznanie, że pojęciom używanym w regulaminie należy przypisywać znaczenie, jak nadaje im ustawa, podczas gdy akt podustawowy wydany na podstawie upoważnienia ustawowego nie powinien informować o obowiązkach wynikających z przepisów ustawy lub odsyłać do nich - w § 6 ust. 1, § 10 i 11 regulaminu zawiera zapisy powtórzone wprost lub odnoszące się do zapisów art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm. ) - w § 13, § 14 i § 15 regulaminu poprzez zawarcie zapisu, że długość okresu obrachunkowego, zmiana taryf wymaga ich ogłoszenia zgodnie z ustawą, podstawą obciążenia jest faktura, dokonanie zapłaty za usługi wodociągowo-kanalizacyjne, podczas gdy regulacja ta jest zbędna, bowiem dotyczy materii ustawowej i zasad wzajemnej relacji stron umowy - w § 25 regulaminu poprzez nieuprawnione przekroczenie kompetencji ustawowych, albowiem Rada Gminy nie była uprawniona do rozszerzenia podstaw odcięcia dostaw wody lub odprowadzania ścieków wskazanych w art. 8 ust. 1 powyższej ustawy - w § 31 regulaminu poprzez nieuprawnione odniesienie się do przepisów ustawy, podczas gdy akt podustawowy ma jedynie na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej. Wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w kwestionowanych paragrafach regulaminu. W odpowiedzi na skargę Rady Gminy podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Co do zarzutu rażącego naruszenia prawa w zakresie § 25 regulaminu , strona podała, ze zapis ten został już wyeliminowany z obrotu prawnego poprzez rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Przemęt z dnia 30 października 2018 r. nr LVIII/388/18 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy P.. Skarga została wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. ), dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.. Chodzi przy tym nie o każde naruszenie prawa, a jedynie o naruszenie prawa o charakterze istotnym. Dokonując tak zakreślonej kontroli zaskarżonej Uchwały, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie. Zarzut pierwszy dotyczy w § 3 ust. 2 regulaminu, albowiem zdaniem Prokuratora doszło do naruszenia prawa poprzez uznanie, że pojęciom używanym w regulaminie należy przypisywać znaczenie, jak nadaje im ustawa, podczas gdy akt podustawowy wydany na podstawie upoważnienia ustawowego nie powinien informować o obowiązkach wynikających z przepisów ustawy lub odsyłać do nich W § 3 ust. 2 regulaminu wskazano, że użytym w regulaminie pojęciom należy przypisywać znaczenie, jakie nadają im tym wyższego rzędu w tym ustawa. Zdaniem Sądu zapis tego rodzaju nie stanowi istotnego naruszenia prawa, albowiem nie wprowadza on jakichkolwiek regulacji niezgodnych z prawem, a tym bardziej naruszających je w istotny sposób. Zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że regulacja ta ma charakter jedynie informacyjny dla adresatów regulaminu. Niezasadny był zarzut dotyczący naruszenia - w § 6 ust. 1, § 10 i 11 regulaminu. Zdaniem Prokuratora zawierają one zapisy powtórzone wprost lub odnoszące się do zapisów art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm. ). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Wprawdzie stwierdzić należy, że powyższe zapisy § 6 ust. 1, § 10 i 11 regulaminu stanowią powtórzenie art. 6 ust. 1 ustawy lub się do niego odnoszą, ale nie można tego uznać za istotne naruszenie prawa skutkujące sankcją nieważności. Zasadnie stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż zakaz powtarzania przepisów aktu wyższego rzędu nie ma charakteru bezwzględnego. NSA w wyroku z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16 ( orzeczenia.nsa.gov.pl ), wskazał, że "uznanie danego przepisu planu za zbędny, z uwagi na powielanie takiego uregulowania, nie oznacza jednocześnie, że taki przepis istotnie narusza prawo, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Argumentacja, że plan jest nieważny ex tunc w części gdyż, w przytoczonych przepisach odsyła do, czy też przypomina o obowiązujących powszechnie przepisach prawa, jest nieuzasadniona. Powołane przepisy mają odrębny byt prawny i wiążą niezależnie od tego, czy plan o nich wspomina". Z kolei WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 521/06 ( orzeczenia.nsa.gov.pl ), wskazał, że "jeżeli przytoczenie w przedmiotowym akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki mógłby być w ocenie Sądu dopuszczalny. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 385/05 (niepubl.), gdzie Sąd powołując się na wyrok NSA z 6 czerwca 1996 r. (sygn. akt SA/Gd 2949/94, OSS 1996/3/91) stwierdził m. in., iż uchwały podejmowane przez organy samorządowe na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego". Sąd w składzie orzekającym zgadza się z powyżej przytoczonymi stanowiskami sądów . W ocenie Sądu powtórzenie zapisów ustawowych było zbędne i prowadziło do naruszenia zasad techniki prawodawczej ( jak stwierdził organ w odpowiedzi na skargę ), ale nie może ono prowadzić w przedmiotowej sprawie do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. Powtórzenie zapisów ustawy w regulaminie nie prowadziło do modyfikacji treści przepisów ustawy, a jedynie miało na celu zapewnienie większej przejrzystości i czytelności treści samego regulaminu. Niezasadny był zarzut naruszenia prawa w § 13, § 14 i § 15 regulaminu poprzez zawarcie zapisu, że długość okresu obrachunkowego, zmiana taryf wymaga ich ogłoszenia zgodnie z ustawą, podstawą obciążenia jest faktura, dokonanie zapłaty za usługi wodociągowo-kanalizacyjne, podczas gdy regulacja ta jest zbędna, bowiem dotyczy materii ustawowej i zasad wzajemnej relacji stron umowy. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo--kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin winien wobec tego zawierać m. in. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że w kwestionowanych zapisach § 13, § 14 i § 15 regulaminu doszło do dopuszczalnego doprecyzowania sposobu rozliczeń wskazanych w art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy. Organ skorzystał w tym zakresie z uprawnień ustawowych uregulowanych w art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy. Bezprzedmiotowy był zarzut dotyczący naruszenia § 25 regulaminu ( poprzez nieuprawnione przekroczenie kompetencji ustawowych, albowiem Rada Gminy nie była uprawniona do rozszerzenia podstaw odcięcia dostaw wody lub odprowadzania ścieków wskazanych w art. 8 ust. 1 powyższej ustawy ). Był to zarzut bezprzedmiotowy w tym sensie, że przepis ten został już wyeliminowany z regulaminu ( na co wskazał organ w odpowiedzi na skargę ). Jego nieważność stwierdził Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 grudnia 2018 r. – sygn. KN-14131.1.655.2018.2. Przepis ten nie ma charakteru obowiązującego ( w aktach k. 17-19 akt). Niezasadny był ponadto zarzut dotyczący naruszenia § 31 regulaminu - poprzez nieuprawnione odniesienie się do przepisów ustawy, podczas gdy akt podustawowy ma jedynie na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej. Wskazać bowiem należy, że prawidłowo wskazał organ w odpowiedzi na skargę, iż kwestionowany przepis § 31 regulaminu ma jedynie charakter informacyjny. Nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało uznać, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. W kwestionowanych paragrafach regulaminu nie doszło bowiem do istotnego naruszenia prawa skutkującego koniecznością orzeczenia o ich nieważności. Ze względu na to skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a..