III SA/Po 1686/21

Dnia 12 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z dnia 5 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych/ZUS Oddział w O. (dalej również: ZUS Oddział w O. Zakład; organ) postanowieniem z dnia 5 października 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 83c ust. 1a oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 423, z późn. zm.) - dalej: u.s.u.s. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.) - dalej: k.p.a. oraz art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427, z późn. zm.) - dalej: u.p.e.a., w wyniku rozpoznania wniosku A. S. z dnia 13 września 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie Zakładu z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr [...], wydane w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy. ZUS Oddział w O.. postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zarzutu zobowiązanej w zakresie wymagalności należności wskazanej w tytułach wykonawczych [...] i oddalił zarzuty w pozostałym zakresie. Zobowiązana wniosła od tego postanowienia w dniu 13 września 2021 r. (data nadania pocztowego pisma procesowego zatytułowanego "odwołanie") wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podanie to nie zostało podpisane. W wyniku merytorycznego rozpoznania przedmiotowego środka zaskarżenia ZUS Oddział w O. ponownie rozpatrzył sprawę i postanowieniem z dnia 5 października 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Zakładu z dnia 17 sierpnia 2021 r. W skardze na powyższe postanowienie [również niepodpisanej, który to brak następnie został uzupełniony w toku postępowania] A. S. domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zmiany tego postanowienia i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a. sprawa może zostać z urzędu rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Jest to samodzielna podstawa, niezależna od zachodzenia innych przesłanek do skierowania sprawy do rozpoznania w tym trybie (jak np. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. dotyczącego wskazanych w tym przepisie rodzajów postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym i zabezpieczającym). W niniejszym przypadku zaistniały warunki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym). Sąd zarazem wyjaśnia, że był uprawniony do rozpoznania sprawy w wyżej wskazanym trybie na podstawie z art. 119 pkt 1 p.p.s.a., pomimo wniosku strony z dnia 9 stycznia 2023 r. o "odroczenie terminu rozprawy do czasu, kiedy otrzyma[...] kopie akt sprawy i (...) [będzie] mogła się do nich ustosunkować", które wpłynęło do Sądu w dniu 12 stycznia 2023 r. (k. 89). Trzeba mieć bowiem na uwadze, że w przypadku ustalenia przesłanek z art. 119 pkt 1 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji (postanowienia) na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. lub uchyla decyzję (postanowienie) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd nie jest natomiast upoważniony – zgodnie z ogólną zasadą zawartą w art. 90 § 1 p.p.s.a. – do podejmowania kontroli zaskarżonej decyzji (postanowienia) w pozostałym zakresie wyznaczonym w art. 145 p.p.s.a. ani do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W związku z tym prawa strony nie mogły zostać w żaden sposób naruszone, skoro w wyniku rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 p.p.s.a. mogła zapaść wyłącznie decyzja korzystna dla strony, która domagała się wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego (jego uchylenia lub zmiany). Ponadto, w przypadku uznania w wyniku rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, że zaskarżony akt nie kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności lub uchylenia w powyższym trybie, sąd byłby zobowiązany do skierowana sprawy na rozprawę w celu merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z ogólnymi zasadami rozpoznawania skarg i orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny (patrz: T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 119 ). Zarazem Sąd podkreśla, że względy ekonomiki procesowej (art. 7 p.p.s.a) również nakazywały rozpoznanie sprawy w rzeczonym trybie. Sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Sąd zwraca również uwagę na to, że pismo procesowe z dnia 9 stycznia 2023 r., które wpłynęło do akt sprawy w dniu orzekania (12 stycznia 2023 r. - k. 89), było kolejnym niepodpisanym przez skarżącą pismem w sprawie, mimo że m.in. o warunkach formalnych składanych pism procesowych strona została poinformowana dwukrotnie – w standardowym pouczeniu o warunkach wnoszenia skargi i innych pism procesowych (k. 11, 13) oraz w pouczeniu o warunkach wnoszenia pism za pomocą komunikacji elektronicznej (w którym wskazano na wymóg podpisania pisma analogicznie jak w przypadku pisma w postaci papierowej - k. 12). Na dzień orzekania (rozstrzygania sprawy) pismo procesowe z dnia 9 stycznia 2023 r., jako niepodpisane, nie wywoływało skutków prawnych. Wcześniej strona wniosła również niepodpisaną skargę (pismo procesowe z dnia 5 listopada 2021 r. - k. 5), a także niepodpisany wniosek o "przesłanie kopii 41 stron akt sądowych oraz akta administracyjne przesłane przez organ" (pismo z dnia 12 grudnia 2022 r. - k. 67), co wiązało się z koniecznością uruchomienia procedur służących usuwaniu braków formalnych pisma. Nadto, w toku postępowania, przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, skarżąca była należycie informowana o zasadach udostępniania akt sprawy, a także o samym stanie sprawy – to ostatnie w piśmie sądowym z dnia 27 grudnia 2022 r. (k. 76). Ze względu na rozpiętość czasową pomiędzy wniesieniem skargi a jej finalnym skierowaniem do rozpoznania strona miała realną możliwość skorzystania z prawa do zapoznania się z aktami sprawy, jak również otrzymania odpisów, kopii lub wyciągów z tych akt (art. 12a § 4 p.p.s.a.). Na koniec tej części rozważań Sąd jeszcze raz podkreśla, że w sprawach, o których mowa w art. 119 pkt 1 p.p.s.a., rozstrzygnięcie wydane na posiedzeniu niejawnym może być tylko korzystne dla strony, albowiem podstawą wyroku uwzględniającego skargę może być art. 145 § 1 pkt 1 lit. b albo art. 145 § 1 pkt 2 lub 3 p.p.s.a. W przeciwnym wypadku, gdyby sąd uznał, że brak podstaw do wydania takiego wyroku, sprawa musi być przekazana do rozpoznania na rozprawie (patrz; B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 119). Skoro Sąd stwierdził w trybie art. 119 pkt 1 p.p.s.a. zaistnienie przesłanki do stwierdzania nieważności zaskarżonego aktu (postanowienia), to niezależnie od tego, jakie wnioski i twierdzenia strona podniosłaby w wyniku finalnego zapoznania się z aktami, nie miałyby one wpływu na treść rozstrzygnięcia. W takich warunkach nawet cofnięcie skargi przez stronę nie byłoby skuteczne i nie mogłoby stanowić podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skoro prowadziłoby do utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności (art. 60 p.p.s.a.). Z kolei w razie ustalenia, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, że nie zachodzą przesłanki z art. 119 pkt 1 p.p.s.a, sprawa podlegałaby rozpoznaniu na rozprawie, a zatem i w tym wypadku gwarancje procesowe strony byłyby zachowane. Po wyjaśnieniu powyższej kwestii wyjściowej, Sąd przechodzi do przedstawienia zasadniczych powodów, dla których stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia ZUS Oddział w O. z dnia 5 października 2021 r. (wydanego przez Dyrektora Oddziału ZUS w O. działającego z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu bada jego zgodność z prawem w pełnym zakresie, z urzędu uwzględniając naruszenia prawa, nie poprzestaje zaś jedynie na badaniu zarzutów podniesionych w skardze. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli: stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - sąd stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Z kolei stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa ma miejsce, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, co w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skutkować powinno stwierdzeniem jego nieważności. Przywołany przepis zobowiązuje sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności aktu, jeżeli zachodzi którakolwiek z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. W niniejszej sprawie chodzi o przyczynę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następstwie rozpoznania środka odwoławczego (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od stanowiska wierzyciela, tj. Zakładu, na podstawie art. 83c ust. 1a w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz art. 33 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei w art. 18 u.p.e.a. przewidziano, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej (ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Znajdujący się w aktach administracyjnych oryginał pisma procesowego z dnia 13 września 2021 r. (również data wniesienia - k. 111, 113), stanowiącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydano postanowienie z dnia 17 sierpnia 2021 r. w przedmiocie zarzutów, nie zawiera podpisu osoby wnoszącej pismo (zobowiązanego). Brak jest na tym dokumencie własnoręcznego podpisu skarżącej. Wobec tego należy w tym miejscu wyjaśnić, że wymóg podpisania każdego podania (pisma), w tym i środka odwoławczego czy szerzej środka zaskarżenia, wynika wprost z art. 63 § 3 k.p.a., który stanowi, iż podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Z powołanego przepisu wynika, że przez podpisanie podania należy rozumieć własnoręczne umieszczenie podpisu przez daną osobę pod treścią takiego dokumentu. Szczególne wymogi Kodeks postępowania administracyjnego formułuje w odniesieniu do podań wnoszonych w formie dokumentów elektronicznych (art. 63 § 3a), jednak w niniejszej sprawie odwołanie zostało sporządzone w formie papierowej i nadane droga tradycyjną (w urzędzie pocztowym). Pismo procesowe (tu: zażalenie - wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) niespełniające ustawowych wymogów (koniecznych elementów pisma) uznania go za środek odwoławczy (środek zaskarżenia) nie może być traktowane jako skutecznie wniesione podanie. Na dzień rozstrzygania przez organ odwoławczy nie stanowiło zatem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 83c 1a w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., który mógłby podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. W konsekwencji jego rozpatrzenie i wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów dotknięte jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego w takiej sytuacji było wezwanie osoby wskazanej w nagłówku pisma (jego autora) w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (w zw. z art. 63 § 3 k.p.a.), pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, do uzupełnienia braków formalnych podania poprzez jego podpisanie. Z przekazanych Sądowi akt sprawy nie wynika, aby w ogóle dostrzeżono brak podpisu pod podaniem z dnia 13 września 2021 r. W aktach postępowania znajduje się wyłącznie niepodpisany oryginał przedmiotowego pisma. Nie udokumentowano podjęcia jakichkolwiek działań organów zmierzających do usunięcia tego braku. Sąd zaznacza, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, miał na uwadze fakt, że w myśl art. 133 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Ponieważ – jak się zasadnie wskazuje w orzecznictwie – sąd administracyjny zobowiązany jest przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1548/06, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to w kontrolowanej sprawie należało uznać, że organ nie dysponował żadnymi więcej dokumentami ponad te, które zostały Sądowi przekazane wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Na tej też podstawie dokonano oceny zasadności skargi. Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że w judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny (patrz np. postanowienie NSA z dnia 9 maja 2007 r. sygn. akt I OZ 325/07 i wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 310/13, dostępne jw.). Podobnie ugruntowane jest już stanowisko, że brak podpisu strony na odwołaniu należy uznać za brak istotny, tzn. taki, którego nieusunięcie uniemożliwi nadanie odwołaniu dalszego biegu. Warunkuje on bowiem fakt pochodzenia żądania od osoby określonej jako wnosząca podanie. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3369/21, dostępnym jw. (z powołaniem się na stanowisko orzecznictwa i piśmiennictwa), podanie bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 k.p.a. wymogów, nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. [a zatem odpowiednio - zażaleniem czy wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu wyżej przywołanych przepisów szczególnych], zaś jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podsumowując, w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie przez organ II instancji, na podstawie podania zawierającego uchybienie formalne w postaci braku podpisu strony, postanowienia rozstrzygającego sprawę w przedmiocie wniesionych zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej jest nieważne z powodu rażącego naruszenia prawa, tj. zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1866/10, dostępny jw.). Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni ocenę prawą przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). Na koniec Sąd wyjaśnia, że ustalenie w wyniku kontroli sądowej, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą w postaci rażącego naruszenia prawa stanowi zarazem przeszkodę do oceny zgodności z prawem samego merytorycznego stanowiska organów w odniesieniu do zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, jak również czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do ewentualnych zarzutów zawartych w skardze. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu z powodu rażącego naruszenia prawa powoduje bowiem powrót sprawy do tego etapu postępowania, w ramach którego organ będzie zobowiązany do wezwania wnoszącego pismo do usunięcia braku formalnego tego podania, a co – jeśli nastąpi – będzie dopiero stanowiło podstawę do rozpatrzenia wniesionego środka odwoławczego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.