III SA/Po 163/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. V. na pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] - działającego z upoważnienia Starosty [...] z dnia 3 lutego 2023 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanego dofinansowania na koszty wynagrodzeń pracowników w następstwie COVID-19 postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (słownie: dwustu) złotych.

W piśmie z dnia 3 lutego 2023 r. znak [...] działający z upoważnienia Starosty [...] Dyrektor [Zastępca Dyrektora] Powiatowego Urzędu Pracy w [...] (dalej również: Dyrektor PUP w [...]; Dyrektor; organ), w związku z kolejnym pismem A. V. (dalej również: skarżąca; strona) kwestionującym zasadność roszczenia wynikającego z uzyskania nienależnych środków z naruszeniem przepisów prawa i postanowień umowy, poinformował skarżącą, że podtrzymuje wcześniej zajęte stanowisko w sprawie. W tym też względzie podniósł, że wbrew stanowisku strony, zawarta ze skarżącą umowa została zrealizowana w zakresie zaakceptowanego wniosku (§ 1 pkt 1 umowy [z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr [...] – data i nr wniosku o dofinansowanie]), co szczegółowo wyjaśniono stronie w piśmie z dnia 8 czerwca 2021 r., stąd też zgłaszane przez nią roszczenie o wypłatę kwoty 22 918,28 zł jest bezprzedmiotowe. W dalszej części pisma Dyrektor PUP w [...] wyjaśnił zasady udzielania pomocy finansowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) - dalej: ustawa o COVID. Podniósł, że sprawy cywilnoprawne, a taką jest sprawa dotycząca przedmiotowej umowy, rozpatrywane są przez sądy powszechne. Stwierdził, że składając wniosek o dofinansowanie, skarżąca pod groźbą odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia lub zatajenie prawdy oświadczyła, że nie otrzymała dofinansowania na ten sam cel z innych środków publicznych oraz że nie ubiegała się o pomoc w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłaty na rzecz ochrony miejsc pracy, wobec czego Urząd dokonał wypłaty dofinansowania wynagrodzeń na pracowników, za których ono nie przysługiwało; działanie takie ma znamiona celowego wprowadzenia w błąd Urzędu celem uzyskania korzyści finansowych. W tej sytuacji Dyrektor uznał sugestie strony o próbie "wymuszenia" oddania nienależnie pobranych środków publicznych są bezpodstawne. W związku z powyższym organ ponownie wezwał skarżącą do zwrotu nienależnie uzyskanych środków w ostatecznym terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma. Uprzednio, w piśmie z dnia 12 stycznia 2023 r. znak [...] Dyrektor, odwołując się do postanowień umowy nr [...] oraz przepisów art. 15zzb ustawy o COVID, wezwał A. V. do zwrotu kwoty 36 014,44 zł wypłaconej na podstawie tejże umowy, stanowiącej różnice pomiędzy wypłaconą kwotą 45 836,56 zł a należnym dofinansowaniem na 2 pracowników: 9822,12 zł za 3 miesiące). W skardze na pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 3 lutego 2023 r. znak [...] – określone przez stronę jako "decyzja w zakresie wypłaty trzeciej transzy płatności z tytułu dofinansowania uzyskanego na podstawie 15zzb oraz dochodzenia zwrotu wypłaconych dotychczas dwóch transz dofinansowania" oraz "informacja przekazana przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 3 lutego 2023 r. (doręczona 6 marca 2023 roku [...]) w zakresie odmowy wypłaty trzeciej transzy dofinansowania, przysługującej [...] na mocy umowy [...] – A. V. zarzuciła błędną wykładnię przepisów - m.in. art. 15zzb i art. 15gg ustawy o COVID oraz art. 7 Konstytucji i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez "oparcie się przy wydaniu informacji na stanowisku Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, które nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, podczas gdy organ powinien oprzeć się jedynie na przepisach ustawy o COVID, co doprowadziło do wstrzymania wypłaty przysługujących skarżącej środków". Wskazując na naruszenie przepisów art. 15g ust. 16 i 18 oraz art. 15zzb ust. 5 i 12 ustawy o COVID, zakwestionowała uznanie organu, że wobec skorzystania z dofinansowania z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGSP) na rzecz ochrony miejsc pracy z tytułu objęcia pracowników obniżonym wymiarem czasu pracy przez okres 3 miesięcy od miesiąca złożenia wniosku, skorzystała z dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych i nie jest uprawniona do otrzymania dofinansowania ze środków starosty w zakresie części kosztów wynagrodzeń pracowników w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym stanowi art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID, wobec tego, że dofinansowanie z obu źródeł nie może dotyczyć tych samych pracowników w tym samym okresie oraz nie może przekraczać łącznie 3 miesięcy, podczas gdy spełniła wszystkie przesłanki niezbędne do przyznania dofinansowania ze środków starosty, o którym stanowi art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID, i nie korzystała wcześniej z dofinansowania ze środków starosty w odniesieniu do żadnego z pracowników, a ustawa o COVID nie zawiera zakazu łączenia dofinansowania z obu źródeł, co w dalszej kolejności doprowadziło do niezasadnego wstrzymania wypłaty trzeciej transzy dofinansowania oraz żądania zwrotu już wypłaconego. Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o uchylenie przez Sąd w całości zaskarżonej decyzji oraz uznanie w wyroku uprawnienia skarżącej do uzyskania żądanego dofinansowania i potwierdzenia prawidłowości przyznania dofinansowania na gruncie obowiązujących przepisów. Skarga został opłacona wpisem w wysokości 200 zł (k. 93). W odpowiedzi na skargę Dyrektor PUP w [...] (określony w tym piśmie jako "Starosta [...] – Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...]"), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł o odrzucenie skargi, a ewentualnie o jej oddalenie, podnosząc cywilnoprawny charakter sprawy, gdyż przyznawanie pomocy przedsiębiorcom na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID następowało w drodze umowy cywilnoprawnej, a nie decyzji administracyjnej, zaś rozstrzyganie spraw cywilnych należy do sądów powszechnych. Ponadto organ przedstawił okoliczności związane z otrzymaniem przez skarżącą pomocy w kwocie 45 836,56 zł, wypłaconej na podstawie umowy z dnia 28 kwietnia 2021 r. [nr [...]] o dofinansowanie, zawartej na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID, oraz powodów, dla których strona została w piśmie z dnia 8 czerwca 2021 r. wezwana przez organ do zwrotu kwoty 36 014,44 zł, ze względu na wcześniej przyznane na podstawie art. 15gg tej ustawy inne wsparcie na 12 z 14 pracowników objętych pomocą wypłaconą na podstawie powyższej umowy. Podniósł przy tym, że w oświadczeniu z dnia 18 lutego 2022 r. skarżąca uznała w całości roszczenie wynikające podpisanej umowy i wniosła o umorzenie tych należności, jednak postępowanie w tej sprawie zostało ostatecznie umorzone w drugiej instancji w związku z cofnięciem przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że sąd administracyjny w pierwszej kolejności z urzędu bada dopuszczalność skargi. W wyniku rozpoznaniu skargi Sąd uznał, że podlega ona odrzuceniu jako niedopuszczalna, gdyż zaskarżone pismo organu nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających kontroli sądu administracyjnego, określonym w art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy pisma Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...], działającego z upoważnienia Starosty [...], w którym organ ten w istocie wezwał ponownie [wcześniej uczynił to w piśmie z dnia 12 stycznia 2023 r.] skarżącą (beneficjenta) do zwrotu nienależnie uzyskanych środków, określonych końcowo na kwotę 22 918,28 zł, w terminie 14 dni od otrzymania przedmiotowego pisma. Kwota ta stanowiła pozostałą część przypadającą do zwrotu z kwoty 36 014,44 zł, wskazanej w pismach z dnia 8 czerwca 2021 r. i 12 stycznia 2023 r., z łącznej kwoty 45 836,56 zł, wypłaconej pomocy finansowej na podstawie umowy z dnia 28 kwietnia 2021 r. [data wniosku] nr [...], zawartej na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID. Skarżąca przedmiotowe pismo, określone jako informacja z dnia 3 lutego 2023 r., uznała za decyzję, która podlega kognicji sądów administracyjnych. Tego rodzaju pismo- informacja mogłoby jednak co najwyżej być uznane nie za decyzję administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., lecz za inny niż określone w pkt 1-3 akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym wypadku byłaby to czynność polegająca na wezwaniu do zwrotu określonej należności z tytułu wypłaconego dofinansowania. Przepis art. 15zzb ustawy o COVID, na podstawie którego przyznano skarżącej dofinansowanie, w ust. 14 stanowi, że w przypadku wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dofinansowania nienależnie lub w nadmiernej wysokości przedsiębiorca zwraca dofinansowanie w całości lub tę część dofinansowania, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W przypadku stwierdzenia takich okoliczności starosta wzywa przedsiębiorcę do zwrotu dofinansowania w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, co wynika z art. 15zzb ust. 15 ustawy o COVID-19. W przypadku gdy przedsiębiorca nie dokona zwrotu w terminie, o którym mowa w ust. 15, nalicza się odsetki ustawowe (art. 15zzb ust. 16). W przypadkach, o których mowa w ust. 9 lub 15, starosta z urzędu albo na wniosek przedsiębiorcy może: 1) umorzyć w całości albo w części należności z tytułu zwrotu części dofinansowania; 2) odroczyć terminy spłaty należności z tytułu zwrotu części dofinansowania; 3) rozłożyć na raty spłatę należności z tytułu zwrotu części dofinansowania (art. 15zzb ust. 17). Wobec powyższego podkreślić należy, że jak to zostało już wyjaśnione w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - postępowanie o udzielenie przedmiotowego dofinansowania jest tzw. postępowaniem hybrydowym. Pierwszy etap (złożenie wniosku i jego ocena) ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy (drugi etap). Podpisanie takiej umowy tworzy zobowiązanie cywilnoprawne, jednak nie wszystkie elementy powstałego stosunku dofinansowania mają charakter cywilnoprawny. Pewne uprawnienia i obowiązki wynikające z tej umowy mają bowiem podłoże administracyjnoprawne, jak np. poddanie się kontroli w zakresie realizacji projektu, ustalanie i nakładanie korekt finansowych, a także zwrot nienależnie pobranych środków. Ustawodawca wprowadził do tych stosunków prawnych elementy publicznoprawne, stanowiące dodatkowe gwarancje zapewniające prawidłową realizację umowy (patrz: postanowienie z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt I GSK 36/23, odwołujące się do wcześniejszej uchwały z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt II GPS 2/14 - orzeczenia dostępne bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie zaskarżona czynność podjęta została na kolejnym etapie postępowania, już po zawarciu umowy i wypłacie dwóch transz przyznanego dofinansowania. Nie jest to zatem akt polegający na odmowie przyznania (części) dofinasowania. Przedmiotowe wezwanie, w zakresie żądania zwrotu części dotychczas wypłaconego dofinansowania, zostało skierowane do strony na podstawie postanowień umowy z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr [...] Zgodnie bowiem z § 2 ust. 5 umowy o dofinansowanie, której stroną jest skarżąca, w razie wykorzystania środków, o których mowa w § 1 tej umowy, niezgodnie z warunkami określonymi w umowie lub we wniosku, przedsiębiorca zobowiązany jest do zwrotu środków w części wykorzystanych niezgodnie z tymi warunkami w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania starosty. Zdaniem Sądu, sposobu dalszego postępowania organu w takiej sytuacji, w której beneficjent odmawia zwrotu przyznanej kwoty (części) dofinansowania, należy poszukiwać w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej u.f.p. (patrz: stanowisko WSA w Rzeszowie przestawione w postanowieniu z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt I SA/Rz 461/22, dostępne jw.). Zgodnie z art. 60 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych, jakim jest m.in. Fundusz Pracy. Tryb odzyskiwania przez starostę wypłaconych środków o charakterze publicznoprawnym będzie zatem wynikał z przywołanej ustawy o finansach publicznych, z uwzględnieniem przepisów ustawy o COVID. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest i to, że ustawa o COVID (patrz: art. 15zzb ust. 19) w odniesieniu do obowiązku zwrotu udzielonego już dofinasowania, w zakresie dotyczącym ulg w spłacie dofinansowania podlegającego zwrotowi, wprost odwołuje się do ustawy o finansach publicznych. W świetle przywołanej regulacji ustawy o finansach publicznych, podstawą do dochodzenia należności z tytułu nienależnego dofinasowania udzielonego na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID jest ostateczna decyzja określająca wysokość kwoty przypadającego do zwrotu dofinasowania. To w takim postępowaniu strona będzie mogła kwestionować stanowisko organu co do tego, czy w sprawie zaistniała przesłanka z art. 15zzb ust. 12 ustawy o CVOVID, który stanowi, że przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych. Idąc dalej, należy zauważyć, że tego rodzaju pismo-informacja (czynność w postaci wezwania do zwrotu dofinansowania), które próbuje zakwestionować skarżąca w niniejszej sprawie, nie stanowi tytułu egzekucyjnego, na podstawie którego organ mógłby wystawić tytuł wykonawczy celem wszczęcia wobec beneficjenta postępowania egzekucyjnego. Po stronie skarżącej zachodzi w takiej sytuacji dobrowolność w kwestii zwrotu środków. Oznacza to, że jeżeli strona nie zgadza się z takim wezwaniem do zwrotu dofinansowania, nie musi zwracać dofinansowania. Może powstrzymać się od podejmowania jakichkolwiek kroków i czekać, aż starosta ewentualnie uruchomi tryb administracyjnoprawny i wyda decyzję zobowiązującą beneficjenta do zwrotu dofinansowania (trzeci etap postępowania). Trzeba bowiem mieć na uwadze, że administracyjnoprawny charakter ma pierwszy i trzeci etap postępowania uregulowanego w art. 15zzb ustawy o COVID. Natomiast drugi etap (poza wyjątkami) ma cywilnoprawny charakter i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wezwanie do zwrotu dofinansowania wynika zaś z postanowień umowy i nie jest aktem lub czynnością określoną w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA sygn. akt I GSK 36/23 - jw.). Podobnie też należy zakwalifikować odmowę wypłaty kolejnej transzy dofinansowania. Wobec powyższego, w sprawie zaistniała podstawa do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a orzekł, jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.