III SA/Po 1617/21

Dnia 21 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zbycia pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2021 roku nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Decyzją z dnia 23 lipca 2021 r., nr [...] Prezydent Miasta L. nałożył na M. R. karę pieniężną w wysokości [...] zł na naruszenie obowiązku zawiadomienia organu w przewidzianym terminie o zbyciu pojazdu marki [...], oznaczonego numerem rejestracyjnym [...] i numerem identyfikacyjnym VIN [...] Decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 oraz art. 140mb ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 110, dalej zwanej p.r.d.). Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. W myśl art 140mb ust. 2 p.r.d., kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. Jak ustalił organ, skarżący zbył pojazd w dniu 17 stycznia 2020 r. więc 30-dniowy termin zawiadomienia organu upłynął z dniem 17 lutego 2020 r. Zgłoszenia dokonał dopiero 14 lipca 2021 r., po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu sprawy. Organ I instancji przyjął, że dla przekroczonej liczby dni na dokonanie zgłoszenia nabycia pojazdu 440 dni adekwatna jest wysokość na poziomie 700,00 zł. Od tej decyzji w ustawowym terminie skarżący wniósł odwołanie. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 29 września 2021 r., nr SKO. 472.1142.53.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. . W jej uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przebieg postępowania przed organem I instancji oraz zawarte w uzasadnieniu tej decyzji ustalenia i ocenę prawną. Kolegium w całym zakresie podzieliło stanowisko organu I instancji co do ustaleń, kwalifikacji prawnej, a przede wszystkim adekwatności nałożonej kary administracyjnej. W skardze wyniesionej na tę decyzję w ustawowym terminie do tutejszego Sądu M. R. wniósł o jej uchylenie. Decyzji zarzucił naruszenie art. 7 oraz art. 189f k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie w zakresie przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych (zbycia pojazdu i daty zgłoszenia) nie był kwestionowany. Zgłaszając fakt zbycia pojazdu skarżący przekroczył 30-dniowy termin złożenia stosownego zawiadomienia wynikający z przytoczonego na wstępie art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. Termin ten został przedłużony wprowadzeniem do ustawy o COVID art. 31i (dodanym art. 1 pkt 17 nowelizacji z dnia 31 marca 2020 r., Dz. U. z 2020 r. poz. 568 ), zgodnie, z którym w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw do dnia 31 grudnia 2020 r.: 1) wydłuża się do 180 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; 2) art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1. Jak trafnie jednak wskazano wydłużenie terminu, o którym mowa w ust. 1 art. 31 ustawy o COVID dotyczyć może, z racji wyraźnego postanowienia ustawy, tylko pojazdów sprowadzonych lub zarejestrowanych nabytych lub zbytych nie później niż 30 dni przed dniem wejścia w życie nowelizacji (art. 30i ust. 2 pkt 1 i 2). Zgodnie z art. 101 nowelizacji ustawa w tym zakresie weszła w życie z dniem ogłoszenia, czyli 31 marca 2020 r., zatem najdalszy czasowy zakres zastosowania tej prolongaty to data 1 marca 2020 r. Rozwiązanie to, jak można się tylko domyślać, wynika z tego, że prawodawca przyjął, że okres "wstecznego" przedłużenia terminu do złożenia stosownego zawiadomienia nie może być dłuższy, niż standardowy okres do dokonania zgłoszenia czyli 30 dni. Zatem w przypadku skarżącego formalnie wykluczone jest stosowanie wobec niego dyspozycji art. 31i ustawy o COVID. Nie jest jednak tak, że indywidualne okoliczności związane m.in. z sytuacją pandemiczną (której czasu nie można mierzyć tylko formalnymi okresami), nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Oprócz bowiem przesłanek, które wprost reguluje art. 140mb ust. 4 p.r.d. do kar administracyjnych wymierzanych na podstawie tego przepisu znajdują zastosowanie również regulacje przewidziane w dziale IVa kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności przepisy art. 189a § 1 i § 2 oraz art. 189f § 1 k.p.a. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, zawartego w art. 140n ust. 6 p.r.d. nie wyłącza zastosowania przepisów działu IVa kodeksu postępowania administracyjnego. Dział III Ordynacji podatkowej nie reguluje bowiem odstąpienia od nałożenia zobowiązania podatkowego (lub odpowiednio administracyjnej kary pieniężnej) oraz udzielenia pouczenia. Dział ten reguluje natomiast ulgi w spłacie zobowiązań, terminy przedawnienia zobowiązań i odsetki. Oznacza to, że w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i pouczenia mają zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a., natomiast w odniesieniu do terminów przedawnienia, nakładania i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, odpowiednio stosowane będą przepisy Ordynacji podatkowej. Celem wprowadzenia systemowego uregulowania dotyczącego stosowania kar administracyjnych w kodeksie (z dniem 1 czerwca 2017 r.) było uporządkowanie i ujednolicenie zasad dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. Ustawodawca dostrzegł (co było zresztą wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych), że na gruncie różnych ustaw materialnych administracyjne kary pieniężne były regulowane odmiennie i liczne trudności interpretacyjne powodowały możliwość zastosowania wobec nich instytucji prawnych takich jak ulgi w spłacie, przedawnienie lub odsetki, szczególnie, że zobowiązania publicznoprawne regulowane są zarówno na gruncie Ordynacji podatkowej, jak i ustawy z o finansach publicznych. Wprowadzenie tej regulacji należy też wiązać z coraz silniejszą krytyką ze strony doktryny i orzecznictwa, niepasującej do współczesnych demokratycznych standardów prawa, koncepcji absolutnej i obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej, krytyką uzasadnioną standardami międzynarodowymi, europejskimi i opartą na orzecznictwie unijnych i europejskich trybunałów i sądów (por. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy). Wspólnym mianownikiem tej uzasadnionej krytyki jest teza, że zachowania współczesnych standardów sankcji administracyjnych konieczne jest odejście od ich absolutystycznego rozumienia i stworzenie prawnej możliwości uwzględniania sytuacji szczególnych i jednostkowych, czemu właśnie służyć mają przepisy działu IVa kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec wprowadzenia przez prawodawcę coraz większej ilości przepisów wzmacniających skuteczność regulacji administracyjnoprawnych w postaci kar administracyjnych konieczne jest określenie dyrektyw w zakresie stosowania tych kar przez organy administracji publicznej. Te właśnie względy decydują zdaniem Sądu, o tym, że takie odesłania, jak zawarte w art. 140n ust. 6 p.r.d., stosowane w wielu innych regulacjach posługujących się karami administracyjnymi, nie mogą być stosowane rozpraszająco na niekorzyść jednostek, pozbawiając je możliwości ochrony przed sankcją administracyjną w oparciu o indywidualne i ważne względy. Wykluczenie takiej możliwości, przy coraz intensywniejszym operowaniu przez prawodawcę sankcjami administracyjnymi w połączeniu z takimi "zabiegami", jak odsyłanie do ordynacji podatkowej uczyniłoby instytucje regulowane działem IVa kodeksu postępowania administracyjnego, fasadami, w praktyce niestosowanymi (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 sierpnia 2021 r., II SA/Po 293/21). Wreszcie należy odnieść się do kwestii, czy w sprawie znajdują zastosowanie wyłącznie dyrektywy wymiaru kary administracyjnej zawarte w art. 140n ust. 4 p.r.d., czy również dyrektywy zawarte są w pkt od 1 do 7 art. 189d k.p.a. Zdaniem sądu ten drugi przepis znajduje również zastosowanie w przypadku kary administracyjnej określonej w art. 140mb p.r.d. Przyjęcie poglądu, że przepis art. 140n ust. 4 p.r.d. w sposób autonomiczny i wyczerpujący reguluje dyrektywę wymiaru kary administracyjnej w sprawie naruszałoby bowiem fundamenty normatywne i aksjologiczne całej regulacji ogólnej dotyczącej administracyjnych kar pieniężnych przewidzianej działem IVa kodeksu postępowania administracyjnego, która ma mieć charakter ogólny i stosowalny w całym obszarze administracyjnych kar pieniężnych. Mając też na względzie funkcje, cel i cały kontekst systemowy tej kary nie sposób uznać, że dyrektywy jej wymiaru mogą być zawężone i surowsze w stosunku do dyrektyw dotyczących wymiaru kar za zdecydowanie bardziej szkodliwe i niebezpieczne społecznie delikty administracyjne. Prowadziłoby to do naruszenia chronionych konstytucyjnie zasad równości i proporcjonalności (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 sierpnia 2021 r., II SA/Po 293/21). Stąd też organy stosując tę karę, w ramach przedziału określonego w przepisie art. 140mb p.r.d (od 200 do 1000 zł), powinny brać pod uwagę również dyrektywy wynikające z art. 187d k.p.a. Z tych samych racji do kary administracyjnej regulowanej art. 140 mb i art. 140n ust. 4 p.r.d. znajduje zastosowanie instytucja odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 187f k.p.a. Organ obu instancji nie prowadziły szczegółowych ustaleń dotyczących innych, niż wskazane wprost w dyrektywach art. 140n p.r.d. okoliczności przemawiających za dalej idącym miarkowaniem kary w oparciu o dyrektywy zawarte w art. 187d k.p.a., albo nawet zastosowaniem instytucji odstąpienia od jej wymierzenia (art.187f k.p.a.), co skutkowało naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Takie ustalenia są jednak konieczne, co wiąże się z ich wyjaśnieniem i rozważeniem w dalszym toku sprawy. Wymogowi temu nie czyni zadość stwierdzenie na str. 5 uzasadnienia decyzji II instancji, że "Kolegium nie znalazło jednak podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wynikającego z art. 189f k.p.a." Wprawdzie organ w dalszej części uzasadnienia dokonuje częściowej analizy stopnia zawinienia skarżącego, ale pomija, że skoro na skarżącego nałożono trzy kary pieniężne, to należy zróżnicować wysokości tych kar, bowiem każdorazowo zmianie ulegała świadomość o przekraczanych normach prawnych przez skarżącego. Poza tym, organ w ogóle nie rozważył możliwości zastosowania instrumentów wynikających z § 2 opisywanego przepisu. Organy powinny dokonać - pod kątem wymiaru kary pieniężnej - także szczegółowej analizy zachowania skarżącego w aspekcie treści art. 187d k.p.a, normującego szczegółowo dyrektywy wymiaru kar pieniężnych mając na względzie także okoliczność, że skarżący zgłoszenia dokonał niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł. W ponownym postępowaniu organy będą związane przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.).