III SA/Po 148/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2026 r. sprawy ze skargi I. S. i Z. S. na decyzję Wojewody z dnia 15 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę w całości.

Wojewoda (dalej również organ II instancji) decyzją z 15 października 2025 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024r. poz. 572 ze zm. - dalej k.p.a.), w związku z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 311 - dalej specustawa drogowa), po rozpatrzeniu odwołania Z. S. i I. S. (dalej również skarżący) od decyzji Starosty [...] (dalej również organ I instancji) z 30 maja 2025 r. znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji wskazał, że decyzją z 30 maja 2025 r., znak [...] Starosta [...] orzekł o: 1. ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...], która z dniem 10 września 2024 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy [...], na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z 15 marca 2023 r., znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej łączącej ul. [...] z drogą krajową nr [...] - ul. [...] w [...]", w tym: a. w kwocie [...]zł - z tytułu utraty prawa użytkowania wieczystego; b. w kwocie [...]zł - z tytułu utraty prawa własności budynku garażowego; 2. przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt. 1 w całości na rzecz małżonków I. S. oraz Z. S., będących w dniu wywłaszczenia użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej; 3. zobowiązaniu Gminy [...] do zapłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z. S. oraz I. S., zarzucając jej naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 129 § 1 i 2 k.p.a., art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 128 i 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm. – dalej u.g.n.). Jednocześnie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji w całości; przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z obowiązkiem ponownej wyceny garażu z uwzględnieniem cen rynkowych podobnych nieruchomości w [...]; ustalenie odszkodowania w wysokości rzeczywistej wartości rynkowej garażu tj. nie mniejszej niż [...] zł.; uwzględnienie sytuacji osobistej skarżących (wiek 75 i 79 lat, mocno schorowani z orzeczeniem o niepełnosprawności, pozbawieni możliwości nabycia podobnej nieruchomości zastępczej na lokalnym rynku i ustalenie z tego tytułu dodatkowego zadośćuczynienia w kwocie 20.000,00 zł. i ewentualne zasądzenie odsetek ustawowych za opóźnienie w wypłacie odszkodowania. Przedstawiając stan fakty sprawy organ II instancji wskazał, że decyzją z 15 marca 2023 r. nr [...], wydaną w sprawie nr [...], Starosta [...] udzielił Burmistrzowi [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej łączącej ul. [...] z drogą krajową nr [...] - ul. [...] w [...], obejmującej m.in. działkę nr [...], która stanowiła własność gminy [...] w użytkowaniu wieczystym skarżących. Przedmiotowa decyzja nie została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Następnie decyzją z 10 września 2024 r., znak [...], Wojewoda uchylił ww. decyzję w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. Rzeczona decyzja Wojewody została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Złożone w sprawie skargi zostały odrzucone prawomocnym postanowieniem z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 831/24. Pismem z 24 września 2024 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0018 ha, położoną w [...], KW nr [...] Postanowieniem z 24 września 2024 r. Starosta [...] powołał rzeczoznawcę majątkowego K. M.. Dnia 28 listopada 2024 r. sporządziła ona operat szacunkowy, w którym ustaliła wartość rynkową nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem na łączną kwotę [...]zł, w tym wartość gruntu jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego - na kwotę [...]zł. oraz wartość nakładów budowlanych - na kwotę [...]zł. Pismem z 21 stycznia 2025 r. skarżący wnieśli zastrzeżenia do operatu szacunkowego, wskazując m.in. na brak oględzin wycenianego garażu. Pismem z 21 stycznia 2025 r. biegła przedstawiła stanowisko odnośnie do wniesionych zastrzeżeń, w tym wskazała na fakt, że zawiadomienie w sprawie terminu oględzin zostało odebrane przez skarżącego 5 listopada 2024 r. po dwukrotnym awizowaniu. Dnia 17 marca 2025 r., w związku z powtórnie wykonanymi oględzinami nieruchomości, biegła sporządziła nowy operat szacunkowy w niniejszej sprawie, w którym ustaliła wartość rynkową nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem na łączną kwotę [...]zł, w tym wartość gruntu jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego - na kwotę [...]zł; wartość nakładów budowlanych - na kwotę [...]zł. Pismem z 31 marca 2025 r. skarżący wnieśli zastrzeżenia do ponownie przeprowadzonej wyceny. Pismem z 14 marca 2025 r. biegła odniosła się do powyższych zastrzeżeń. Dodatkowo w toku uzupełniającego postępowania dowodowego Wojewoda pozyskał do akt sprawy dodatkowy materiał dowodowy, tj: . kopię decyzji nr [...] r. z 15 marca 2023 r., wydanej przez Starostę [...] w sprawie [...], o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej; . kopię decyzji Wojewody z 10 września 2024 r., znak [...], uchylającą w części ww. decyzję Starosty [...] i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy; . obwieszczenie Wojewody z 10 września 2024 r. o wydaniu decyzji z 10 września 2024 r., znak [...]; . obwieszczenie Wojewody z 12 listopada 2024 r. o przekazaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarg na decyzję Wojewody z 10 września 2024 r., znak [...]; . pismo Burmistrza [...] z 6 sierpnia 2025 r. informujące, że działka nr [...] o pow. 0.0018 ha nie została wydana, w związku z czym wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne; . pismo Burmistrza [...] z 29 sierpnia 2025 r. informujące, że dla działki nr [...] o pow. 0,0018 ha nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy; . pisma biegłej z 2 lipca 2025 r. i z 18 sierpnia 2025 r. zawierające wyjaśnienia dotyczące operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie. Ponadto w toku postępowania odwoławczego, korzystając z prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w toku postępowania odwoławczego skarżący przedłożyli do akt sprawy pisma z: 18 sierpnia 2025 r., z 22 września 2025 r. oraz z 25 września 2025 r. Organ II instancji przeanalizował operat szacunkowy z 17 marca 2025 r., sporządzony na zlecenie Starosty [...] przez K. M.. Powyższy operat szacunkowy, zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. pozostawał aktualny na dzień orzekania, albowiem termin 12 miesięcy, o którym mowa w tym przepisie nie upłynął. Wymagania formalne, którym musi sprostać operat szacunkowy, określone są w § 79, § 80 i § 81 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832 – dalej rozporządzenie w sprawie wyceny). Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania, w ocenie organu II instancji, zawiera wszystkie wskazane w tych przepisach elementy. Został on ponadto sprawdzony pod względem rachunkowym, pod kątem jego kompletności, spójności logicznej i pod tym względem również nie budzi zastrzeżeń. Spełnione zostały również wymogi określone odnośnie przyjęcia dat stanu i ceny nieruchomości. W kwestii zagospodarowania i stanu techniczno-użytkowego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] biegła wskazała, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ww. działka o kształcie prostokątnym i płaskim ukształtowaniu terenu stanowiła część kompleksu działek zabudowanych budynkami garażowymi. Nieruchomość nie była wyposażona w przyłącza sieci uzbrojenia technicznego. Działka była zabudowana budynkiem garażu jednostanowiskowego w zabudowie szeregowej wzniesionym w początku lat 80. ubiegłego wieku. Budynek o konstrukcji tradycyjnej murowanej z pustaków. Dach drewniany kryty płytami falistymi azbestowo-cementowymi. Ściany wewnętrzne częściowo otynkowane i malowane. Posadzka betonowa. Brama wjazdowa z płyty warstwowej rozwierana, dwuskrzydłowa. W kwestii bliskiego otoczenia działki nr [...] biegła wskazała, że bezpośrednie otoczenie zespołu garaży stanowiła od strony zachodniej, ul. [...], wyniesiona na nasypie w stosunku do poziomu gruntu przedmiotu wyceny, od strony południowej ul. [...] stanowiąca drogę gminną, od strony wschodniej linia kolejowa relacji [...], a od strony północnej teren niezabudowany porośnięty roślinnością ruderalną. W dalszej odległości, po przeciwnej stronie ul. [...] i linii kolejowej, rozpoczynały się tereny zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej, a także zespoły budynków produkcyjno-magazynowych, punkty usługowe i handlowe. W promieniu 1 km od nieruchomości znajduje się centrum [...] z [...], a także siedziby licznych obiektów użyteczności publicznej, urzędów, obiektów oświaty i kultury. Natomiast w kwestii przeznaczenia nieruchomości biegła wskazała, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] znajdowała się na obszarze terenów parkingów zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 6 lipca 2018 r. wraz ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 25 stycznia 2023 r. W związku z powyższym, w celu jednoznacznego wyjaśnienia, czy w niniejszej sprawie nie wystąpiła zasada korzyści, a tym samym czy nie należało przeprowadzić stosownej analizy porównawczej, pismem z dnia 23 lipca 2025 r. organ odwoławczy wystąpił do Burmistrza [...] m.in. o informację, czy dla nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Niezależnie od powyższego, pismem z 18 sierpnia 2025 r. biegła wyjaśniła, że grunty o funkcji określonej w studium jako tereny parkingów należą do tego samego segmentu rynku co grunty drogowe, a więc do segmentu rynku nieruchomości przeznaczonych pod tereny komunikacyjne. Organ odwoławczy uznał przedstawione wyjaśnienia za wystarczające. W konsekwencji biegła dokonała analizy lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, obejmującego obszar powiatu [...] i sąsiadującego z nim powiatu szamotulskiego i dokonała oszacowania nieruchomości podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Następnie biegła określiła wartość gruntu jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego zgodnie ze wzorem wskazanym § 30 ust. 6 rozporządzenia w sprawie wyceny. Natomiast wartość nakładów budowlanych znajdujących się na nieruchomości została ustalona metodą kosztów odtworzenia przy wykorzystaniu techniki wskaźnikowej. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów odwołania kwestionujących prawidłowość dokonanej wyceny, biegła wskazała m.in., że: 1. wyceny nieruchomości dokonuje się na podstawie danych o faktycznie zawartych transakcjach sprzedaży (w przypadku podejścia kosztowego transakcji sprzedaży niezabudowanych gruntów oraz kosztów odtworzenia podobnych budynków), nie na podstawie danych ofertowych; ponadto w ramach analizy uzyskanego wyniku wyceny zbadano transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami garażowymi przedstawione na str. 27 operatu szacunkowego; ceny transakcyjne garaży na terenie [...] kształtowały się w granicach [...] zł – [...] zł, natomiast w kompleksie, w którym znajduje się przedmiot wyceny w latach 2021-2022 wynosiły [...] zł – [...] zł; ceny transakcyjne korespondują zatem z oszacowaną wartością odtworzeniową przedmiotu wyceny; dane ofertowe przytoczone przez skarżących nie znajdują odzwierciedlenia w cenach transakcyjnych, które zostały przeanalizowane w toku analizy rynku; 2. na lokalnym, jak również regionalnym rynku nie odnotowano transakcji, których przedmiotem byłyby nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny, a więc nieruchomości zabudowane budynkami garażowymi na gruncie stanowiącym przedmiot użytkowania wieczystego, wobec czego zasadne było oszacowanie wartości odtworzeniowej nieruchomości; 3. zgodnie z wyjaśnieniem na stronie 20 operatu szacunkowego, lokalny (i regionalny) rynek gruntów komunikacyjnych jest mało aktywny, wobec czego przeanalizowano obszar całego powiatu [...] i sąsiadującego z nim powiatu szamotulskiego, w wyniku czego możliwe okazało się utworzenie zbioru nieruchomości podobnych; fakt, że szacowana nieruchomość usytuowana jest wyjątkowo korzystnie na tle tego zbioru został uwzględniony w odpowiedniej ocenie cechy "lokalizacja"; 4. opis stanu prawnego nieruchomości (w tym księgi wieczystej, jak i danych z ewidencji gruntów) został przedstawiony w sposób wyczerpujący na str. 6 operatu szacunkowego; 5. elementem stanu nieruchomości jest jej stan techniczno-użytkowy (art. 4 pkt 17 u.g.n.), w tym stopień zużycia; działka zabudowana jest segmentem garażu o wyraźnie widocznych oznakach zużycia technicznego substancji budowlanej, w związku z czym uwzględniono stopień zużycia przy wycenie przedmiotowej nieruchomości; 6. skarżący przytoczyli m.in. ceny ofertowe garaży z terenu miasta [...], który z oczywistych względów jest rynkiem odmiennym od miasta powiatowego - [...] - i nie może stanowić przedmiotu porównania z lokalizacją szacowanej nieruchomości; z kolei wskazane w piśmie ceny ofertowe garaży w [...] nie odpowiadają cenom transakcyjnym odnotowanym przez biegłą w toku analizy lokalnego rynku, a przedstawionych informacyjnie w rozdziale 11 operatu szacunkowego; 7. podstawę formalną wyceny stanowi postanowienie Starosty [...] z dnia 24 września 2024 r., w sprawie powołania biegłego w niniejszym postępowaniu. Organ uznał dodatkowe wyjaśnienia za wystarczające. Organ II instancji wskazał, że art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. O taką ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, ale nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od sądu pierwszej instancji, jeżeli w ich ocenie operat nie wzbudza wątpliwości co do jego prawidłowości. Nie można więc przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, a ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. Odnosząc się do problematyki słuszności odszkodowania, a także wskazanych w odwołaniu dodatkowych elementów, za które odszkodowanie miałoby zostać przyznane, organ odwoławczy wyjaśnił że w procesie ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zastosowanie znajduje art. 134 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 135 ust. 1 u.g.n. jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, zgodnie z art. 135 ust. 2 u.g.n., oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje ustalenie odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości. Odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości ma bowiem za zadanie rekompensować wartość utraconego prawa, a nie szkody powstałej wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Końcowo organ II instancji stwierdził, że decyzji Starosty [...] z 15 marca 2023 r. nr [...], wydanej w sprawie nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zatem warunkiem powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości było jej wydanie w terminie określonym w art. 18 ust. le pkt 3 specustawy drogowej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W niniejszej sprawie decyzja ta stała się ostateczna z dniem 10 września 2024 r., zatem trzydziestodniowy termin na wydanie nieruchomości upłynął 10 października 2024 r. Tym samym przy uwzględnieniu faktu, iż nieruchomość nie została wydana w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki pozwalające na powiększenie należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. I. S. i Z. S. wnieśli skargę na wskazaną na wstępie decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając ją w całości i żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz ponownego ustalenia odszkodowania zgodnego z cenami rynkowymi. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że ustalone odszkodowanie rażąco odbiega od wartości rynkowej podobnych nieruchomości z tego samego okresu, stanowiąc 50% jej realnej ceny na wtórnym rynku lokalnym, co stanowi naruszenie zasady "słusznego odszkodowania" wynikająca z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Wartość przyjęta przez rzeczoznawcę została oparta na błędnych porównaniach z małych miejscowości, mniej atrakcyjnych pod każdym względem ([...], [...]), pomijając rynek lokalny w [...], gdzie ceny garaży murowanych z podobnego okresu kształtują się w granicach [...] - [...] zł a nawet więcej. Skarżący wskazali, że rzeczoznawca nie wykazał, że rynki w [...] i [...] są porównywalne z rynkiem w [...], a brak korekty lokalizacyjnej (lub jej niewłaściwa wysokość) doprowadziła do zaniżenia wartości ich garażu; nie wykazał żadnych istotnych wad konstrukcyjnych, zużytych elementów, które uzasadniałyby przyjęty stopień zużycia, a ceny rynkowe zawierają już same w sobie stopień zużycia wszystkich nieruchomości; zastosował metodę korygowania ceny średniej, co jest rażącym naruszeniem zasady rynku właściwego; nie udokumentował i nie uzasadnił w operacie: stanu technicznego jaki został przyjęty dla transakcji porównawczych (jaki jest przeciętny wiek i stopień zużycia dla garaży z [...]/[...]). Skarżący wskazali, że organ błędnie przyjął, iż może ograniczyć się do kontroli formalnej operatu szacunkowego. W ich ocenie zgodnie z art. 156 ust. 1 i art. 157 ust. 1 u.g.n. organ ma obowiązek ocenić wiarygodność i przydatność operatu - a w razie wątpliwości zasięgnąć opinii niezależnej organizacji rzeczoznawców. Dalej wskazano, że zgodnie z wpisem do księgi wieczystej, przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest jako sposób korzystania: BI - inne tereny zabudowane, typ budynku: 102 - budynki transportu i łączności, co oznacza budynek trwale związany z gruntem - w tym przypadku murowany garaż. Rzeczoznawca pominął te dane, przyjmując bezkrytycznie mniej wartościowe informacje przekazane przez burmistrza i przez starostę, który świadomie błędnie, zaklasyfikował nieruchomość jako teren parkingowy uzyskując w ten sposób kolejny powód do zaniżenia wartości nieruchomości. Uzasadniając wadliwość operatu, wskazano również na błąd w określeniu podmiotu prawa, gdyż skarżący nadal figuruje jako współwłaściciel w KW, co zdaniem skarżących stanowi również podstawę stwierdzenia nieważności decyzji lub ponownego ustalenia odszkodowania, bo decyzja odszkodowawcza została oparta na błędnym stanie prawnym. Skarżący wskazali również, iż operat i powinien uwzględnić prawa z KW obowiązujące w dniu wydania decyzji ZRID. W cenie skarżących zaskarżona decyzja została wydana bez prawidłowej analizy, na podstawie dowodu (operatu szacunkowego), który narusza zasady wyceny (art. 154 u.g.n.), ponieważ rzeczoznawca stosuje metodę porównawczą (korygowania ceny średniej) z transakcjami z innych rynków lokalnych ([...], [...]) bez właściwej korekty, czego nie wyjaśnia w piśmie i zawiera błąd rażący (nieuzasadnione 48% zużycia garażu), do którego rzeczoznawca w ogóle się nie odniósł, a wcześniej nie wskazał, na czym tak duże zużycie polega w sytuacji, kiedy ceny rynku lokalnego to zużycie już uwzględniają. Uzasadniając naruszenie art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., skarżący wskazali, że postępowanie zostało przeprowadzone z pominięciem obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i uwzględnienia interesu strony. Wojewoda ograniczył się do oceny formalnej dokumentów, nie odnosząc się do niepodważalnych zarzutów w odwołaniu co do nierzetelności operatu, błędnych danych rynkowych, a także do faktu, że garaż miał szczególne znaczenie funkcjonalne dla osób starszych i niepełnosprawnych, był blisko domu oraz spełniał w 100% potrzeby garażu i jego przeznaczenia. Nie był zniszczony, był doinwestowany i zadbany poprzez coroczne wykonywanie różnych prac min. malowanie, zakładanie zabezpieczeń i wzmocnień. Dalej skarżący wskazali, że zniszczono ich jedyny garaż bez wypłaty ekwiwalentnego odszkodowania, bez wskazania podobnej nieruchomości, bez żadnej propozycji naprawczej szkody, mimo że inwestycja budzi wiele kontrowersji, wcześniej kilkakrotnie podejmowano podobne próby ale była wielokrotnie oprotestowywane przez mieszkańców i odstępowano od realizacji. Wojewoda i Starosta, utożsamiając rzeczoznawcę z biegłym, błędnie nadali operatowi charakter dowodu o szczególnej mocy i niesłusznie odstąpili od obowiązku merytorycznej oceny jego treści, co stanowi rażące naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji organy obu instancji oparły rozstrzygnięcie na materiale dowodowym, który nie został prawidłowo zweryfikowany ani konfrontowany z zarzutami strony. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie postępowania skarżący złożyli pismo z 25 marca 2026 r. stanowiące replikę na odpowiedź na skargę, w której podtrzymano zarzuty skargi, na które Wojewoda odpowiedział pismem z 19 czerwca 2026 r., do którego załączono pismo rzeczoznawcy majątkowego K. M.. Skarżący przedłożyli również replikę na stanowisko rzeczoznawcy majątkowego wnosząc o oddalenie wniosku dowodowego Wojewody i uznanie operatu szacunkowego za dowód sfałszowany w zakresie analizy rynku i wyceny nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm - dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody z 15 października 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 30 maja 2025 r., znak [...] Starosta [...] orzekająca o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...], która z dniem 10 września 2024 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy [...], na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z 15 marca 2023 r., znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej łączącej ul. [...] z drogą krajową nr [...] - ul. [...] w [...]", w tym w kwocie [...]zł - z tytułu utraty prawa użytkowania wieczystego oraz w kwocie [...]zł - z tytułu utraty prawa własności budynku garażowego oraz o zobowiązaniu Gminy [...] do wypłacenia ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Materialnoprawne podstawy wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy specustawy drogowej w związku z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia w sprawie wyceny. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części objęte decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 tej ustawy, odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 ww. ustawy, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 134 ust. 1-4 u.g.n. podstawę ustalenia odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 (jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową) wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Stosownie do treści art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3). Zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.) "do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy". Do dnia wejścia w życie tej ustawy art. 154 przewidywał w ustępie 2, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś w ustępie 3, że w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Zgodnie z § 49 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Przez decyzję, o której mowa w ust. 1 rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej (§ 49 ust. 5 rozporządzenia). Bezpośredni wpływ na określenie wartości nieruchomości ma m.in. prawidłowo określony stan tej nieruchomości. Definicję legalną pojęcia stan nieruchomości zawiera przepis art. 4 pkt 17 u.g.n. W myśl tego przepisu przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Zgodnie z art. 156 ust. 1 i 3 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Na podstawie art. 159 u.g.n. należy stwierdzić, iż operat szacunkowy powinien czynić zadość wymogom zawartym w przepisach wykonawczych, to znaczy w rozporządzeniu w sprawie wyceny. Zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Należy zauważyć, że operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV u.g.n. oraz w powołanym wyżej rozporządzeniu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1930/11; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat szacunkowy prawidłowo sporządzony powinien zawierać, zgodnie z § 78 ust. 2 rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, a także przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Należy w tym miejscu dostrzec, że do oceny operatu szacunkowego, podobnie jak każdego innego dowodu, stosuje się art. 80 k.p.a. Przepis ten nakazuje organowi administracji ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze organ ocenia operat szacunkowy przede wszystkim pod względem formalnym. Bada więc, czy dokument sporządziła i podpisała osoba uprawniona, czy zawiera on wymagane prawem elementy oraz czy nie występują w nim niejasności, pomyłki lub braki wymagające sprostowania albo uzupełnienia, aby operat zachował wartość dowodową. Organ administracji, podobnie jak sąd administracyjny, może ocenić wartość dowodową operatu wtedy, gdy już prosta analiza jego treści rodzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, braku nieścisłości lub pominięcia elementów istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości. Tylko w takiej sytuacji operat prawidłowy formalnie może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia (zob. np. wyroki NSA z dnia 27 grudnia 2016 r., II OSK 801/15, oraz z dnia 11 maja 2017 r., I OSK 2540/16). Organ bada więc zupełność, logiczność i przydatność operatu, nie jest jednak uprawniony do kontrolowania go w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych. Także kontrola sądowa obejmuje prawidłowość oceny operatu dokonanej przez organy, a nie merytoryczną weryfikację wiadomości specjalnych w nim zawartych. Wynika to z charakteru operatu jako dokumentu opartego na specjalistycznej wiedzy biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Ocena wartości dowodowej operatu dokonywana na podstawie art. 80 k.p.a. nie może jednak obejmować kwestii wymagających wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego. Dotyczy to w szczególności merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, ocen opartych na wiedzy specjalistycznej oraz standardów wyceny nieruchomości obowiązujących rzeczoznawców, które nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18; z dnia 7 sierpnia 2018 r., I OSK 2291/16; z dnia 18 czerwca 2013 r., I OSK 291/12). Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja - podobnie jak decyzja ją poprzedzająca - dotycząca ustalenia odszkodowania nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania organy administracji nie uchybiły też regułom procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym uchylenie tej decyzji ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, czego domagali się skarżący. W stosunku do nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], wydana została przez Starostę [...] decyzja nr [...] z 15 marca 2023r., znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej łączącej ul. [...] z drogą krajową nr [...] - ul. [...] w [...]", skutkiem której było wywłaszczenie przedmiotowej działki pod drogę gminną. Z uwagi na powyższe Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania zostało wszczęte na podstawie zawiadomienia z dnia 24 września 2024 r. Postanowieniem z 24 września 2024 r. Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego K. M., w celu sporządzenia wyceny ww. działki przejętej pod budowę drogi. Biegła sporządziła operat szacunkowy datowany na dzień 28 listopada 2024 r. w którym wyceniła wartość ww. nieruchomości na łączną kwotę [...]zł, w tym wartość gruntu jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego - na kwotę [...]zł. oraz wartość nakładów budowlanych - na kwotę [...]zł. Dnia 17 marca 2025 r., w związku z powtórnie wykonanymi oględzinami nieruchomości, biegła sporządziła nowy operat szacunkowy w niniejszej sprawie, w którym ustaliła wartość rynkową nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem na łączną kwotę [...]zł, w tym wartość gruntu jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego - na kwotę [...]zł; wartość nakładów budowlanych - na kwotę [...]zł. Mając na uwadze powołane wyżej przepisy oraz poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie dokonały właściwej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, stwierdzając oraz uzasadniając jego poprawność formalną i merytoryczną, a tym samym przydatność do załatwienia sprawy. Sąd podziela stanowisko organów, że operat nie zawiera wad formalnych, jego treść jest spójna, uzasadniona, nie zawiera błędów lub nieścisłości, zawiera elementy wymagane przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (§ 78 i n. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości). Zważyć należy, że z treści operatu wynika, że biegła dysponowała kompletnym materiałem dowodowym, opisała specyfikę przedmiotu wyceny i wszystkie niezbędne do przeprowadzenia tej wyceny uwarunkowania. Następnie na etapie postępowania odwoławczego, odnosiła się do formułowanych przez skarżących w odwołaniu zarzutów. Jak wynika z treści operatu biegła, wbrew zarzutom skargi, przedstawiając sposób użytkowania nieruchomości określając sposób korzystania wskazała Bi – inne tereny zabudowane identyfikując budynek jako jednokondygnacyjny, o pow. użytkowej 18 m2, jako przeznaczenie budynku wskazując 102 – budynki transportu i łączności. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji i ustaleń poczynionych w trakcie oględzin stwierdzono, iż w dacie wydania decyzji działka o nr [...] o kształcie prostokątnym i płaskim ukształtowaniu terenu stanowiła część kompleksu działek zabudowanych budynkami garażowymi nie była wyposażona w przyłącza sieci uzbrojenia technicznego. Działka była zabudowana budynkiem garażu jednostanowiskowego w zabudowie szeregowej wzniesionym w początku lat 80 - tych XX wieku. W obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] przedmiotowa działka znajduje się na terenach parkingu. Dla terenu działki nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Biegła dokonała analizy lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, obejmującego obszar powiatu [...] i sąsiadującego z nim powiatu szamotulskiego, i dokonała oszacowania nieruchomości podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Następnie biegła określiła wartość gruntu jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego zgodnie ze wzorem wskazanym § 30 ust. 6 rozporządzenia w sprawie wyceny. Natomiast wartość nakładów budowlanych znajdujących się na nieruchomości została ustalona metodą kosztów odtworzenia przy wykorzystaniu techniki wskaźnikowej. Podkreślić należy, że skuteczne podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić jedynie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 1 u.g.n. Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony (tak np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Kr 1435/25). Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący o taką ocenę wystąpili, stąd też zarzuty skargi w powyższym zakresie nie mogły zostać uwzględnione. Zarzuty formułowane przez skarżących w toku postępowania administracyjnego po części dotyczą także kwestii, które wykraczają przedmiotowo poza kognicję Sądu w tym postępowaniu (kwestie zasadności budowy drogi na podstawie decyzji z 15 marca 2023 r., udzielenia informacji publicznej). Co do zarzutów wobec treści operatu szacunkowego, w zakresie możliwym do zweryfikowania przez organy i Sąd (kompletność, spójność, przekonujące uzasadnienie), okazały się one niezasadne. W przeważającej części zarzuty skarżących dotyczą natomiast kwestii z zakresu wiadomości specjalnych (wyboru podejścia i metody szacowania, charakterystyki i analizy rynków, adekwatności wartości współczynników korygujących). Dokonując oceny przedłożonego operatu szacunkowego, Sąd miał na względzie, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 25 lipca 2025 r. w sprawie I OPS 1/24 uchwałę, w której stwierdzono, że określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie specustawy drogowej, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 u.g.n. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że ustawowa zasada korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi o konieczności przyjęcia, jako podstawy wyliczenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, korzystniejszego dla podmiotu wywłaszczanego przeznaczenia tej nieruchomości ze względu na zwiększenie jej wartości jako pochodnej inwestycyjnej atrakcyjności wynikającej z celu wywłaszczenia. Wymiaru odszkodowania nie można ograniczać w sposób arbitralny, bez wyraźnego unormowania, którego nie sposób poszukiwać także w przepisie art. 134 ust. 4. Przepis ten nie pozostawia swobody wyboru w zakresie podstawy określenia wartości nieruchomości, wyraźnie stanowiąc, że określenie tej wartości musi być oparte na korzystniejszym dla wywłaszczanego przeznaczeniu nieruchomości dającym wyższą jej wartość i w wyniku tego zwiększającym odszkodowanie. Odmienna interpretacja godziłaby w wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę wyłącznie ustawowego ustanawiania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił też, że uchwała odnosi się do sytuacji, w której drogowy cel przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej zwiększa jej wartość. Odrębną kwestią, pozostającą poza wnioskiem o podjęcie uchwały, jest natomiast okoliczność, gdy drogowy cel wywłaszczenia nieruchomości nie zwiększa jej wartości albo gdy na rynku obrotu nieruchomościami nie ma nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. W takim jednakże przypadku dotychczasowa praktyka orzecznicza odwołuje się do stosowania art. 134 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. W konsekwencji stwierdzić zatem należy, że, aby określić wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej należy kolejno: 1) określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem); 2) określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia (czyli przeznaczenia drogowego); 3) dokonać porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) skutkuje zwiększeniem wartości; 4) większą z tych dwóch wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości, będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie biegła działając na wniosek organu odwoławczego rozważyła możliwość zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. i wynikających z nich "zasady korzyści" biorąc pod uwagę faktyczne zagospodarowanie nieruchomości, co powoduje, że przyjęta została taka wartość nieruchomości, która jest najbardziej korzystna dla skarżących. Biegła wyjaśniła, że na lokalnym, jak również regionalnym rynku nie odnotowano transakcji, których przedmiotem byłyby nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny, a więc nieruchomości zabudowane budynkami garażowymi na gruncie stanowiącym przedmiot użytkowania wieczystego, wobec czego zasadne było oszacowanie odrębnie wartości gruntu jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego oraz wartości odtworzeniowej budynku garażowego. W celu dodatkowej weryfikacji wyniku wyceny przeanalizowano transakcje nieruchomościami zabudowanymi budynkami garażowymi odnotowane na terenie miasta [...] w okresie ostatnich czterech lat. Ceny transakcyjne garaży na terenie [...] kształtowały się w granicach [...] zł – [...] zł, natomiast w kompleksie, w którym znajduje się przedmiot wyceny w latach 2021 - 2022 wynosiły [...] zł – [...] zł; ceny transakcyjne korespondują zatem z oszacowaną wartością odtworzeniową przedmiotu wyceny. Biegła w wyjaśnieniach złożonych na etapie postępowania odwoławczego wskazała, że dane ofertowe przytoczone przez skarżących nie znajdują odzwierciedlenia w cenach transakcyjnych, które zostały przeanalizowane w toku analizy rynku. Sąd nie znalazł również podstaw do podzielenia zarzutów skargi, co do naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane zgodnie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a ich uzasadnienia spełniają wymogi wynikające z art. 107 § 3 K.p.a. Reasumując, zważywszy poczynione wyżej rozważania, sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości ani tych zarzucanych w skardze, ani innych, które winien wziąć po uwagę z urzędu, dlatego też skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalono.