III SA/Po 141/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za miesiąc maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję.

W. G. wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec – maj 2020 r. na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy (FP), Fundusz Solidarnościowy (FS), Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP) lub Fundusz Emerytur Pomostowych (FEP) za osoby ubezpieczone. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] ZUS II Oddział w P. na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm., dalej: usus) odmówił wnioskodawcy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FS oraz FGŚP za maj 2020 r. W uzasadnieniu organ przywołał przepis art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 i stwierdził, że według danych zaewidencjonowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wynika, że wnioskodawca złożył deklarację rozliczeniową ZUS DRA i imienne raporty imienne za ubezpieczonych za maj 2020 r. w dniu [...] lipca 2020 r., tj. po upływie ustawowego terminu. W związku z tym nie przysługuje stronie prawo do zwolnienia ze składek. Decyzję doręczono stronie [...] wrześni 2020 r. W. G. [...] października 2020 r. zwrócił się do ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jednocześnie wnosząc o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podał, że deklaracje były na bieżąco wysyłane, lecz sytuacja związana z pandemią spowodowała, że przeoczono termin wysłania zaległych deklaracji. Udałoby się je wysłać wcześniej, gdyby ZUS wysłał wcześniej zaskarżoną decyzję. ZUS II Oddział w P. (z up. Prezesa ZUS) decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: Kpa) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 utrzymał w mocy decyzję z 27 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu przytoczono treść przepisów art. 31zq ust. 3 i 8 oraz art. 138 § 1 pkt 2 i 3 Kpa i powtórzono uprzednie ustalenia, iż według danych zaewidencjonowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wynika, że wnioskodawca złożył deklarację rozliczeniową ZUS DRA i imienne raporty imienne za ubezpieczonych za maj 2020 r. w dniu 5 lipca 2020 r., tj. po upływie ustawowego terminu. W związku z powyższym zaskarżoną decyzję wydano zgodnie z prawem. Nie zachodzą więc przesłanki do jej zmiany czy uchylenia. W. G. [...] grudnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. decyzję ZUS z [...] listopada 2020 r. wskazując, że "tarcza, która wnosiła m.in. umorzenie składek ZUS za okres od marca do maja 2020 r. zadziałała w tym momencie na jego niekorzyść". Skarżący podniósł, iż w sytuacji trwającej pandemii nie powinno się odmawiać umorzenia składek ZUS w związku z przesłaniem dokumentów rozliczeniowych [...] lipca 2020 r. (przecież tworzą się też klony deklaracji). W odpowiedzi ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko i podkreślając, że obowiązkiem płatnika jest dostarczanie dokumentów w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż z uwagi na wniosek skarżącego i brak sprzeciwu organu Sąd rozpoznał sprawę - na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 121 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa) - w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ppsa uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 Ppsa). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy, iż przedmiotem zakończonej, a kontrolowanej przez tutejszy Sąd, sprawy jest odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w sprawie zastosowanie znalazły przepisy ustawy COVID-19 (pełny tytuł ustawy i jej publikator podano na wstępie). Zgodnie z art. 31zq ust. 7 tej ustawy odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Przepis art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 określa zaś, że od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ZUS o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek stosuje się odpowiednio przepisy Kpa zważyć należy, iż w myśl art. 127 § 3 zdanie drugie Kpa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie z art. 129 § 1 Kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Stosownie zaś do art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Reasumując, na gruncie przepisów ustawy COVID-19 i stosowanych odpowiednio przepisów Kpa należy przyjąć, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługujący płatnikowi od decyzji ZUS odmawiającej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek wnosi się, za pośrednictwem ZUS, do Prezesa ZUS, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Z akt niniejszej sprawy wynika, że ZUS II Oddział w P. decyzję z [...] sierpnia 2020 r. odmawiającą W. G. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. doręczył stronie [...] września 2020 r. Okoliczność tę potwierdza znajdujące się w aktach sprawy urzędowe poświadczenie doręczenia. W pouczeniu decyzji organ podał prawidłowo m.in., że od decyzji tej można złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa ZUS, za pośrednictwem Oddziału ZUS, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, względnie wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem ZUS, w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. W związku z powyższym stwierdzić należy, że skarżący, chcąc skorzystać z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie, powinien był uczynić to nie później niż do [...] września 2020 r. Tymczasem, jak wynika z koperty przesyłki stanowiącej dowód nadania pisma w placówce pocztowej [o nr [...]], wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawie W. G. złożył [...] października 2020 r., a więc 19 dni po upływie ustawowego terminu. Skarżący świadomy uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił się równocześnie do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu. W tej sytuacji niewątpliwym jest, że strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania (odpowiednio: wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – uw. tut. Sądu) nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004). Biorąc jednak pod uwagę, że W. G. wraz ze spóźnionym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył wniosek o przywrócenie terminu obowiązkiem organu było rozpoznanie tego wniosku w oparciu o przepisy art. 58-59 Kpa. Zgodnie z art. 58 § 1 Kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przepis art. 58 § 2 Kpa określa zaś, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W myśl art. 59 § 1 i 2 Kpa o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie (§ 1). O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (§ 2). Sąd orzekający podziela prezentowany na tle zagadnienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania pogląd prezentowany w doktrynie i judykaturze, zgodnie z którym jeżeli w aktach organu II instancji znajduje się odwołanie wniesione po terminie (nadesłane wraz z aktami sprawy przez organ I instancji), dołączone do wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 Kpa), organ II instancji musi najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu (przy czym na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu służy zażalenie – art. 59 § 1 Kpa) i dopiero kiedy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu – może postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, źródło: Lex/el. 2021). Gdy strona składa odwołanie (względnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) po terminie, ale nie domaga się przywrócenia terminu do dokonania tej czynności badanie terminowości odwołania następuje przy zastosowaniu trybu określonego w art. 134 Kpa. Jeżeli natomiast strona wnosi odwołanie po terminie i składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to badanie okoliczności związanych z terminowością odwołania, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje w ramach trybu określonego w art. 58 i art. 59 § 2 Kpa. Takie postanowienie organ wydaje w fazie wstępnej postępowania odwoławczego (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), co uniemożliwia jednocześnie merytoryczne rozpoznanie żądania skarżącego, które wcześniej było przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. W świetle powyższego zważyć należy, iż oceny, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł w terminie ZUS II Oddział w P. działający z up. Prezesa ZUS powinien był dokonać we wstępnej fazie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niedopuszczalne i naruszające przepisy art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 i art. 129 § 2 oraz art. 127 § 3 Kpa, było wydanie zaskarżonej decyzji, którą ZUS II Oddział w P. (z up. Prezesa ZUS) rozpoznał co do meritum wniosek W. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ZUS z [...] sierpnia 2020 r. Organ rozpoznał bowiem merytorycznie wniosek złożony z uchybieniem 14-dniowego terminu oraz z pominięciem okoliczności, że we wniosku tym skarżący zawarł wniosek o przywrócenie terminu. Okoliczność ta o tyle miała istotny wpływ na wynik sprawy, że wziąwszy pod uwagę, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożono z uchybieniem terminu, a strona równocześnie wniosła o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku, ZUS powinien był - na podstawie art. 58 i § 59 § 2 Kpa w zw. z art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 – wydać postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niedopuszczalne było więc działanie ZUS, który nie zważając na uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia tegoż wniosku, dokonał merytorycznej ponownej oceny wniosku o zwolnienie z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Z uwagi na powyższe, obowiązkiem organu administracji pozostaje uwzględnić dostrzeżone uchybienia procesowe i zająć adekwatne stanowisko w odniesieniu do stwierdzonych nieprawidłowości. Wobec naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, które nie tylko mogło, lecz miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ – kierując się normą określoną w art. 153 Ppsa - uwzględni powyższą ocenę prawną Sądu i wyda odpowiadające prawu rozstrzygnięcie. Jednocześnie z uwagi na trwający stan epidemii, również w czasie, kiedy strona składała wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Sąd zaleca organowi zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 (zmiana: Dz. U. poz. 2255). Przepisy te nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie po złożeniu przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (od 16.12.2020r.), lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono zaś od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20.03.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii– Dz. U. poz. 491). Omawiana regulacja niejako koryguje nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy COVID-19 obowiązujący od 31 marca 2020 r., który przewidywał w ust. 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wydaje się więc, że wejście w życie 16 grudnia 2020 r. przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 ma na celu zniweczenie skutków prawnych uchylenia art. 15 zzr ustawy COVID-19. Jednocześnie Sąd wskazuje, że z uwagi na mające zastosowanie w sprawie o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek instytucji procesowych określonych przepisami art. 10 § 1 oraz art. 79 § 1 Kpa zobowiązujących ZUS do poinformowania płatnika o skutkach niezłożenia do 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej za okres marzec - maj 2020 r., w sytuacji ewentualnego uwzględnienia przez organ wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ZUS winien wyjaśnić, czy przed 30 czerwca 2020 r., a jeśli tak w jakiej formie i kiedy, poinformował W. G. o negatywnych skutkach niezłożenia do 30 czerwca 2020 r. dokumentacji rozliczeniowej za maj 2020 r. Jeżeli organ ustali, że strony nie zawiadomiono o powyższym i potwierdzi, że wymaganą dokumentację rozliczeniową skarżący złożył [...] lipca 2020 r., powinien - biorąc pod uwagę cel zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii, rozważyć zastosowanie przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 również do kwestii uchybienia terminu określonego w art. 31zg ust. 3 ustawy COVID-19.