III SA/Po 1374/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] kwietnia do [...] kwietnia 2021r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] maja 2021r. nr [...]

J. S. 11 maja 2021 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2021 r. dla płatników prowadzących działalność w określonych branżach wskazując, że na 31 marca 2021 r. prowadził przeważającą działalność według kodu PKD 4771Z. Decyzją z 25 maja 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując art. 31zq ust. 7 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19", oraz § 10 ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 371 i 713), dalej: "rozporządzenie z 26 lutego 2021 r." i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.), dalej: "u.s.u.s.", odmówił wnioskodawcy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. stanowiący, że płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, m. in. kodem 47.71.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Organ stwierdził, że na 31 marca 2021 r. prowadzona przez stronę przeważająca działalność była oznaczona kodem 4616Z, który nie znajduje się w wykazie uprawniającym do zwolnienia. Dopiero od 1 kwietnia 2021 r., czyli po terminie przewidzianym w rozporządzeniu z 26 lutego 2021 r., nastąpiła zmiana kodu przeważającej działalności na uprawniający do zwolnienia kod 4771Z. Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała, że zgodnie z przepisami może wnieść o zmianę kodu przeważającej działalności w ciągu 7 dni od zaistnienia faktycznej jej zmiany, która nastąpiła już 25 marca 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział zaskarżoną decyzją z 23 lipca 2021 r., wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: "K.p.a.", oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, utrzymał w mocy decyzję z 25 maja 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ przytaczając § 10 ust. 2a rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. stwierdził, że z informacji zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że na 31 marca 2021 r. kod przeważającej działalności strony to 46.16.Z, który nie uprawnia do zwolnienia. Zmiany kodu na uprawniający do zwolnienia kod 47.71.Z dokonano 1 kwietnia 2021 r., czyli po terminie przewidzianym w rozporządzeniu z 26 lutego 2021 r. Odnosząc się do argumentu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, że organ jest zobowiązany przyjąć kod przeważającej działalności widniejący w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej na 31 marca 2021 r., mimo że strona ma 7 dni na zgłoszenie zmiany danych. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której powtórzyła argument podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ponadto wskazała, że w sprawie istotne jest ustalenie faktycznie prowadzonej przeważającej działalności 31 marca 2021 r., a nie ustalenie, jaki na ten dzień kod wpisano w rejestrze REGON. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. stanowiący, że płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, m. in. kodem 47.71.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Z brzmienia § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. W analizowanym przepisie jest bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Wśród wymienionych § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. przesłanek zwolnienia nie uregulowano obowiązku legitymowania się przez wnioskodawcę odpowiednim wpisem w rejestrze REGON. Z kolei § 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. stanowi, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na 31 marca 2021 r. Ustawodawca zdecydował się tym samym na wprowadzenie środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). Polska Klasyfikacja Działalności została unormowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251, poz. 1885 ze zm.); dalej: "rozporządzenie PKD". Rozporządzenie PKD wydano na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 443 ze zm.), dalej: "u.s.p.". W załączniku do tej ustawy - "Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji (pkt 7) wskazuje się, że "przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana". Z kolei w art. 42 ust. 3 pkt 4 u.s.p. wskazano, że wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz. U. z 2020 r., poz. 2296 ze zm.) zadaniem Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jest: 1) ewidencjonowanie przedsiębiorców będących osobami fizycznymi; 2) udostępnianie informacji o przedsiębiorcach i innych podmiotach w zakresie wskazanym w ustawie; 3) udostępnianie informacji o zakresie i terminie zmian we wpisach do CEIDG oraz w informacjach i danych udostępnianych w CEIDG, a także o wprowadzającym te zmiany podmiocie; 4) umożliwienie wglądu do danych bezpłatnie udostępnianych przez Centralną Informację Krajowego Rejestru Sądowego; 5) udostępnianie informacji o ustanowionym pełnomocniku lub prokurencie, w tym o zakresie udzielonego pełnomocnictwa lub o rodzaju i sposobie wykonywania prokury. Zarówno wpis do REGON, jak i do CEIDG należy traktować jako pewnego rodzaju domniemanie, które można obalić stosownymi dowodami wskazującymi na to, jaka faktyczna działalność jest prowadzona. Zwolnienie przewidziane w § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. wraz innymi zwolnieniami przewidzianymi w tym rozporządzeniu zalicza się do pakietu aktów prawnych nazywanych powszechnie "Tarczą Antykryzysową". Regulacje wchodzące w skład tego pakietu opierają się pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego, inwestycjach publicznych. Tarcza Antykryzysowa (w tym Tarcza 6.0) ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także stworzenie jej impulsu inwestycyjnego, a przepisy pomocowe mają na celu m. in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Pakiet ten pozostaje w istotnym związku z wprowadzonymi przez władze publiczne daleko idącymi ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej i możliwości zarobkowania. Samo rozporządzenie z 26 lutego 2021 r. przewidziało różnego rodzaje wsparcia, począwszy od świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, przez ponowne świadczenia postojowe, dotacje na pokrycie kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, aż wreszcie zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych. Wskazane instrumenty wsparcia państwa mają na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami epidemii COVID-19. W kontekście celów i całego systemu wsparcia w okresie epidemii COVID-19 należy uznać, że narzędzie, jakim jest klasyfikacja statystyczna PKD może być wykorzystywane w systemie organizowania pomocy dla przedsiębiorców poszkodowanych pandemią, ale nie może być samoistną przesłanką jej przyznawania. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela prezentowane na tym tle w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym odwołanie do klasyfikacji PKD w § 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. - w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2021 r. - ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że widniejący w systemach ewidencyjnych lub statystycznych kod PKD "przeważającej działalności" przedsiębiorcy odpowiada stanowi rzeczywistemu (por.: orzecznictwo wymienione w wyroku o sygn. akt III SA/Po 769/21 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Domniemanie to można obalić stosownymi dowodami wskazującymi na to, jaka faktyczna działalność jest prowadzona. Należy mieć przy tym na względzie cel regulacji zawartej w § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., którym jest wsparcie uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19. Wsparcie to powinno zatem zostać udzielone tym przedsiębiorcom, którzy faktycznie na 31 marca 2021 r. prowadzili jako przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem wymienionym w tym przepisie. Sama zatem treść rejestru REGON ani CEIDG nie może przesądzać o przeważającej działalności wykonywanej przez przedsiębiorcę. Powołany § 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, wynikającym z K.p.a. Wymieniony w tym przepisie środek dowodowy nie ma charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść i odwołanie się do przepisów K.p.a. oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w § 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. i są dla organu wiążące, lecz przepisy rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu art. 76 § 3 K.p.a., zgodnie z którym dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. jako przeważającą, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w § 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., tj. danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON i podważyć w sposób niebudzący wątpliwości aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. W sytuacji rozbieżności między wpisem a faktycznie wykonywaną działalnością pierwszeństwo ma ta ostatnia, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej statuowaną w art. 7 K.p.a. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez prawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, inicjując postępowanie administracyjne. Jednakże ZUS przed wydaniem decyzji niekorzystnej dla strony nie powinien był pomijać dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a. Powinien był przed wydaniem decyzji powiadomić stronę o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 K.p.a.). Takiego działania organu zabrakło w kontrolowanej sprawie. Powyższe skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisów tych wynikał obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Obowiązek ten winien zostać zrealizowany przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien dopuścić jako dowody w sprawie wszystko, co może się przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. ZUS powyższym zasadom uchybił, co mogło doprowadzić do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, a w rezultacie wydania negatywnej dla strony decyzji. Co najmniej zatem przedwcześnie przyjęto, że skarżący podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o zwolnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie dotyczącej tożsamej problematyki stwierdził, że ZUS dopuścił się naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 76 § 3 K.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w sprawie konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia przesłanek, w szczególności czy działalność prowadzona przez skarżącego jest objęta kodem PKD uprawniającym do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia w dacie wskazanej przez ustawodawcę. Takie pominięcie wyżej wskazanych przepisów w postępowaniu administracyjnym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 1157/21 - dostępny w CBOSA). W tym kontekście nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, że przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (art. 15 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8) przewidują siedmiodniowy termin na złożenie przez przedsiębiorcę wniosku o zmianę danych w CEIDG. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię (§ 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r.), jak i z naruszeniem przepisów postępowania (§ 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w wyroku podglądy co do wykładni przepisów rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., będących podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Ponadto organ przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organ wyczerpująco zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy, aby w rezultacie powtórnie ocenić spełnienie przez nią przesłanek przedmiotowego zwolnienia. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).