III SA/Po 135/22

Dnia 3 sierpnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2022 roku sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 9 listopada 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację stopnia schodów zewnętrznych w pasie drogowym oddala skargę

SKO w K. decyzją z dnia 9 listopada 2021 r. utrzymało w mocy decyzję ZDM w K. z dnia 13 lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację schodów zewnętrznych w pasie drogowym ulicy [...] działka nr ewid.[...], obręb S., na wysokości posesji oznaczonej numerem [...] zlokalizowanej na działce ewid. [...] obręb S., jednostka ewidencyjna miasto K.. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z art. 40 ustawy o drogach publicznych: 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1–3. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi: 1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg 1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby; 2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a. Sprawa dotyczy wydania zgody na lokalizację w pasie drogowym ulicy [...] w K. na wysokości posesji o nr [...] stopnia schodków zewnętrznych. Według organu stopień schodów zewnętrznych prowadzących do lokalu wnioskodawców nie jest elementem infrastruktury drogowej ani obiektem związanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Inwestor dokonał przebudowy schodów zewnętrznych bez wiedzy i zgody organu ok. 2017 roku. Pierwotnie schody były w obrysie nieruchomości a po przebudowie zostały zlokalizowane w pasie drogowym – ul. [...]. Na skutek dokonanych oględzin stwierdzono, że szerokość wybudowanego stopnia schodów zewnętrznych zmniejszyła szerokość chodnika do 168 cm. Minimalna wartość wynosi natomiast 2 m. Organ wskazał ponadto, że art. 39 ust. 3 u.d.p. ma dotyczyć obiektów dopiero projektowanych w przyszłości, a nie legalizowania obiektów już istniejących. Według SKO nie ma również znaczenia to, że w sąsiedztwie omawianego przedsięwzięcia istnieją już podobne obiekty wybudowane na powierzchni pasa drogowego. Schody wskazywane przez stronę mogły bowiem zostać wybudowane na skutek uzyskania stosownego zezwolenia organu. W skardze strona zarzuciła naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa – albowiem zdaniem strony organ niezasadnie uznał, że usytuowanie schodów jest niebezpieczne dla ruchu drogowego, poza tym schody przed 2017 r. również wystawały poza obrys nieruchomości; - art. 107 § 1 ust. 6 i § 3 kpa; - art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych albowiem w sprawie był uzasadniony przypadek uzasadniający zajęcie pasa drogowego; - § 43 ust. 1 w zw. z § 44 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; - art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Strona wniosła o uchylenie decyzji w całości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowy spór dotyczy odmowy wyrażenia zgody na lokalizację schodów zewnętrznych w pasie drogowym ulicy [...] działka nr ewid.[...], obręb S., na wysokości posesji oznaczonej numerem [...], zlokalizowanej na działce ewid. [...] obręb S., jednostka ewidencyjna miasto K.. Wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ustawy o drogach publicznych: 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1–3. Zgodnie natomiast z art.. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi: 1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg; 1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby; 2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28.01.2020 r. sygn.. II SA/Bd 1020/19 "wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez obiekty budowlane lub urządzenia niezwiązane z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklamy tj. dotyczący umieszczenie w pasie drogowym ww. obiektów nie może być utożsamiany z wnioskiem o zezwolenie na lokalizację (umieszczenie) obiektów budowlanych, urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam w pasie drogowym – wniosek taki (o zajęcie pasa drogowego) odnosi się do oddzielnej, choć bez wątpienia powiązanej rodzajowo sprawy administracyjnej. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 udp, dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu). Wynika to przede wszystkim z uregulowania zawartego w art. 40 udp i zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następuje już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje, będąc wobec siebie komplementarne, rozstrzygają jednak inne żądania. Zajęcie pasa drogowego przez obiekt jest nieodzownie związane z jego umieszczeniem jako czynnością rozpoczynającą trwający na przyszłość stan rzeczy, zaś każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym obiektu, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym obiektu (reklamy) już tam umieszczonego wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 532/2008 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym ze swej istoty udzielana jest jednorazowo, co upoważni wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu, urządzenia czy reklamy w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu. Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika, że zgoda w tym przedmiocie ma charakter czasowy. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 udp za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia lub np. administracyjnej zmiany terminu obowiązywania takiej decyzji. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z powyższego wynika, że podmiot ubiegający się o legalne umieszczenie obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklamy w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania w pierwszej kolejności zgody na ich lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 udp), a następnie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp). Zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym z art. 39 ust. 3 udp, jest niezbędne do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 2 udp." Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 marca 2017 r. sygn. III SA/Kr 1751/16 stwierdzono: "Z art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika, że tylko i wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być udzielona zgodna na lokalizowanie takich obiektów jaki wskazał sam skarżący. Ustalenie w postępowaniu administracyjnym istnienia lub nieistnienia w konkretnej sprawie właśnie owego szczególnie uzasadnionego przypadku wiąże się ściśle z rozkładem ciężaru dowodu co do spełnienia tej przesłanki. Zarówno konstrukcja art. 39 ust. 3 u.d.p. jak i jego wyjątkowy charakter prowadzą do wniosku, że to na skarżącym jako podmiocie występującym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi publicznej spoczywał ciężar wykazania zaistnienia po jego stronie szczególnych, wyjątkowych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać w konkretnym przypadku odstąpienie od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., bo to skarżący jako wnioskodawca wywodzi z takich okoliczności korzystne dla siebie skutki prawne, a więc ma interes w uzyskaniu pozytywnego rozstrzygnięcia. W toku postępowania organy winny wezwać skarżącego do wykazania, jakie to argumenty lub okoliczności mają uzasadniać w rozumieniu samej strony wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku przemawiającego za udzieleniem zezwolenia." Przedmiotowa sprawa dotyczy wydania zgody na lokalizację w pasie drogowym ulicy [...] w K. na wysokości posesji o nr [...] stopnia schodów zewnętrznych. Według organu stopień schodów zewnętrznych prowadzących do lokalu wnioskodawców nie jest elementem infrastruktury drogowej ani obiektem związanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Inwestor dokonał przebudowy schodów zewnętrznych bez wiedzy i zgody organu ok. 2017 roku. Pierwotnie schody były w obrysie nieruchomości a po przebudowie zostały zlokalizowane w pasie drogowym – ul. [...]. Na skutek dokonanych oględzin stwierdzono, że szerokość wybudowanego stopnia schodów zewnętrznych zmniejszyła szerokość chodnika do 168 cm. Minimalna wartość wynosi natomiast 2 m. Zdaniem Sądu organ prawidłowo zinterpretował przepis § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, stwierdzając, iż nie jest możliwe skorzystanie z wyjątku uregulowanego w art. 39 ust. 3 u.d.p. jeżeli lokalizacja obiektu budowalnego spowodowałaby zawężenie chodnika do szerokości mniejszej niż 2,00 m, co doprowadziłoby do utrudnienia komunikacji dla pieszych. Organ trafnie wskazał, że schody przed poszerzeniem również służyły przedmiotowemu lokalowi a skarżący nie wykazał dlaczego zaszła potrzeba do poszerzenia tych schodów. Organ wskazał ponadto słusznie zdaniem Sądu, że art. 39 ust. 3 u.d.p. ma dotyczyć obiektów dopiero projektowanych w przyszłości, a nie legalizowania obiektów już istniejących. Rozbudowa schodów nastąpiła bez uprzedniego zgłoszenia do właściwego organu zamiaru wykonania odpowiednich robót budowlanych. Trafnie wskazało również SKO, że nie ma również znaczenia to, iż w sąsiedztwie omawianego przedsięwzięcia istnieją już podobne obiekty wybudowane na powierzchni pasa drogowego. Schody wskazywane przez stronę mogły bowiem zostać wybudowane na skutek uzyskania stosownego zezwolenia organu. Nie było ponadto podstaw do czekania z wydaniem przedmiotowej decyzji do zakończenia postępowania z wniosku skarżących o odstępstwo od przepisów techniczno – budowalnych, jest to bowiem – jak trafnie wskazano w uzasadnieniu decyzji – procedura odrębna od postępowania związanego z art. 39 ust. 3 u.d.p. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., skargę oddalono.