III SA/Po 1304/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 06 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu W. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników prac geodezyjnych i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oddala sprzeciw.

Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. uchylił – na podstawie art. 138 § 2 kpa - decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego z pracy, której celem było sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości dla obszaru stanowiącego działkę nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie [...] W Protokole nr [...] weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych z [...] kwietnia 2021 r. organ I instancji stwierdził nieprawidłowości. Nie zostały one uwzględnione i poprawione przez wykonawcę. Organ II instancji, uchylając decyzję organu I instancji wskazał, że geodeta przekazał po wykonaniu prac operat techniczny i pliki danych służące do aktualizacji danych EGiB. Organ I instancji stwierdził w przedłożonej dokumentacji nieprawidłowości. Swoją decyzję organ I instancji skierował do wykonawcy, ale również do właściciela działki nr [...], co było nieprawidłowe, albowiem stroną przedmiotowego postępowania jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych. Organ II instancji stwierdził, że dokonany przez organ I instancji proces weryfikacji operatu technicznego nie pozwolił ustalić, czy intencje wyrażone w Protokole nr [...] zostały przez wykonawcę prawidłowo zinterpretowane. Zdaniem organu II instancji organ I instancji niezasadnie uznał, że informacja o nieprawidłowości, że należy "Wysłać poprawioną roboczą bazę danych" została sprecyzowana jednoznacznie, albowiem z jej treści nie wynika, jakiej korekty miałby wykonawca dokonać. W ocenie organu II instancji niejednoznacznie sformułowano informację o nieprawidłowości, że "Wykaz współrzędnych punktów granicznych niezgodny z rozporządzeniem", albowiem nie wynika z niej jasno, jaki zakres niezgodności został stwierdzony. Organ II instancji zgodził się również ze stroną co do wadliwości protokołu w zakresie nieprawidłowości "W związku ze zmianą układu odniesień przestrzennych należy zmienić współrzędne punktów granicznych". Organ odwoławczy dokonując oceny dokumentacji technicznej stwierdził istnienie innych nieprawidłowości. W jego ocenie organ I instancji nie wykazał małej staranności wykonawcy w ramach przeprowadzonej weryfikacji jego pracy. Wykonawca przy sporządzaniu i kompletowaniu dokumentacji technicznej nie wziął pod uwagę § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. Sprawozdanie techniczne nie zwiera informacji wskazanych w § 37 tego rozporządzenia. Opis przebiegu wykonywanych prac nie obrazuje rezultatów wymaganej przepisami ustawy analizy materiałów zasobu udostępnionych do wykonania pracy. W protokole weryfikacji sporządzonym przez organ I instancji nie zakwestionowano treści sprawozdania technicznego. W operacie należy zamieścić wykonane szkice polowe, tymczasem według organu II instancji szkic polowy dołączony do operatu nie został sporządzony w pełni zgodnie z przyjętymi standardami. Organ II instancji wskazał również na inne nieprawidłowości dotyczące pracy wykonanej przez geodetę. Zdaniem organu II instancji stwierdzone dodatkowo nieprawidłowości oraz uwzględnienie zdania strony co do wadliwości protokołu weryfikacyjnego sporządzonego przez organ I instancji powodowały konieczność uchylenia decyzji I instancyjnej w trybie art. 138 § 2 kpa. Na etapie postępowania przed organem I instancji zostanie zagwarantowana wykonawcy pracy możliwość ustosunkowania się do wyników negatywnej oceny w ustawowo uregulowanym trybie, jak i możliwość usunięcia wykazanych nieprawidłowości w przekazanym operacie technicznym. Powodem wydania decyzji kasacyjnej było również stwierdzenie nieprawidłowości dotyczących protokołu weryfikacji sporządzonego przez organ I instancji. W skardze do WSA w Poznaniu strona wniosła o uchylenie decyzji z powodu nieodniesienia się do zarzutów odwołania oraz przekroczenia ustawowych delegacji W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko z zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935, dalej w skrócie: "ustawa nowelizująca"), która w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodała rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Powyższe przepisy obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty. Art. 17 ustawy nowelizującej stanowi bowiem, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Skarżący wniósł pismo zatytułowane jako "sprzeciw", a zatem w sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Dlatego też pismo skarżącego należało potraktować jako sprzeciw. Art. 64e p.p.s.a. stanowi, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji odpowiada powyższym wymogom. Zawiera bowiem wyjaśnienia odnośnie konieczności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji, uchylając decyzję organu I instancji wskazał, że geodeta przekazał po wykonaniu prac operat techniczny i pliki danych służące do aktualizacji danych EGiB. Organ I instancji stwierdził w przedłożonej dokumentacji nieprawidłowości. Swoją decyzję organ I instancji skierował do wykonawcy, ale również do właściciela działki nr [...], co było nieprawidłowe, albowiem stroną przedmiotowego postępowania jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych. Organ II instancji stwierdził, że dokonany przez organ I instancji proces weryfikacji operatu technicznego nie pozwolił ustalić, czy intencje wyrażone w Protokole nr [...] zostały przez wykonawcę prawidłowo zinterpretowane. Zdaniem organu II instancji, organ I instancji niezasadnie uznał, że informacja o nieprawidłowości wskazująca, że należy "Wysłać poprawioną roboczą bazę danych" została sprecyzowana jednoznacznie, albowiem z jej treści nie wynika, jakiej korekty miałby wykonawca dokonać. W ocenie organu II instancji niejednoznacznie sformułowano także informację o nieprawidłowości, że "Wykaz współrzędnych punktów granicznych niezgodny z rozporządzeniem", albowiem nie wynika z niej jasno, jaki zakres niezgodności został stwierdzony. Organ II instancji zgodził się również ze stroną co do wadliwości protokołu w zakresie nieprawidłowości "W związku ze zmianą układu odniesień przestrzennych należy zmienić współrzędne punktów granicznych". Organ odwoławczy dokonując oceny dokumentacji technicznej stwierdził ponadto istnienie innych nieprawidłowości. W jego ocenie organ I instancji nie wykazał małej staranności wykonawcy w ramach przeprowadzonej weryfikacji jego pracy. Wykonawca przy sporządzaniu i kompletowaniu dokumentacji technicznej nie wziął bowiem pod uwagę § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. 2020.1429). Sprawozdanie techniczne nie zawiera bowiem informacji wskazanych w § 37 tego rozporządzenia. Opis przebiegu wykonywanych prac nie obrazuje rezultatów wymaganej przepisami ustawy analizy materiałów zasobu udostępnionych do wykonania pracy. W protokole weryfikacji sporządzonym przez organ I instancji nie zakwestionowano treści sprawozdania technicznego. W operacie należy zamieścić wykonane szkice polowe, tymczasem według organu II instancji szkic polowy dołączony do operatu nie został sporządzony w pełni zgodnie z przyjętymi standardami. Organ II instancji wskazał również na uchybienia wynikające z małej staranności wykonawcy prac i dotyczyło to pomyłek pisarskich w pracy wykonanej przez geodetę. Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, że organ II instancji zasadnie uchylił decyzję organu I. W sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 136 kpa, były natomiast podstawy do uznania istnienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa, albowiem kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ wskazał bardzo szczegółowo i wyczerpująco, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z licznych i bardzo różnorodnych wytycznych wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wynika, że organ odwoławczy nie mógł dokonać samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy ze względu na dalece niepełny materiał dowodowy, który nie mógł być przy tym uzupełniony w trybie art. 136 kpa. Organ II instancji zasadnie wskazał, że organ I instancji musi uzupełnić w znacznym zakresie materiał dowodowy sprawy i dokonać wielu nowych samodzielnych ustaleń faktycznych. Wszystkie te kwestie będą następnie oceniane merytorycznie w ramach postępowania odwoławczego ( jeżeli strona wniesie zażalenie od nowo wydanej decyzji organu I instancji ). Oznacza to, że przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zostały przez organ odwoławczy wykazane. Zdaniem Sądu prawidłowo uznał organ II, że stwierdzone dodatkowo nieprawidłowości oraz uwzględnienie zdania strony co do wadliwości protokołu weryfikacyjnego sporządzonego przez organ I instancji powodowały konieczność uchylenia decyzji I instancyjnej w trybie art. 138 § 2 kpa. Na etapie postępowania przed organem I instancji zostanie zagwarantowana wykonawcy pracy możliwość ustosunkowania się do wyników negatywnej oceny w ustawowo uregulowanym trybie, jak i możliwości usunięcia wykazanych nieprawidłowości w przekazanym operacie technicznym. Powodem wydania decyzji kasacyjnej było również stwierdzenie nieprawidłowości dotyczących protokołu weryfikacji sporządzonego przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a.