III SA/Po 1290/13

Dnia 17 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi P.R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ... Oddział w X. z dnia ... lipca 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ... Oddział w X. z dnia ... kwietnia 2013r., nr ..., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych ... Oddział w X. decyzją z dnia ... kwietnia 2013 r., nr ..., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), odmówił P.R. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wraz z odsetkami za zwłokę za okres od marca 2009 r. do lipca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z analizy zebranego materiału dowodowego wynika, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające zastosowanie przepisów art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3a) u.s.u.s. Organ wziął pod uwagę, że strona uzyskuje jedynie zasiłek z pomocy społecznej w kwocie ... zł i zamieszkuje w noclegowni dla bezdomnych w Y., jednocześnie jednak wskazał, że sytuacja strony może w każdej chwili ulec poprawie, ponieważ jest zgłoszona w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna, co wskazuje na chęć podjęcia zatrudnienia. Organ podkreślił, że skarżący nie przedłożył żadnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, z którego wynikałoby, że jest on całkowicie niezdolny do pracy i cierpi na przewlekłą chorobę. Brak jest również dokumentów, z których wynikałoby, że konieczne jest sprawowanie opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawiłoby stronę możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżący nie wskazał też, by poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego egzystowania. Według organu, przepis art. 28 u.s.u.s. oparty jest na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności należy każdorazowo do Zakładu, który może, lecz nie musi umorzyć zaległości. W wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia ... lipca 2013 r., nr ..., wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych ... Oddział w X. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia ... kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w rozpoznawanym przypadku nie zachodzą przesłanki będące podstawą do umorzenia należności, gdyż żaden z organów egzekucyjnych nie stwierdził wobec strony całkowitej nieściągalności. Poza tym, skarżący nie przedstawił nowych okoliczności, z których wynikałoby, że zachodzą przesłanki umożlwiające zastosowanie przepisów art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). P.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na wskazaną wyżej decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podnosząc, że jest ona wysoce krzywdząca. Wskazał, że jest osobą bezdomną, bezrobotną, bez majątku i żadnych oszczędności. Utrzymuje się z zasiłku okresowego w wysokości ... zł miesięcznie. Wskazał również , że z tytułu zaległości alimentacyjnych skarżącego została wszczęta egzekucja, którą prowadzi Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w X. W ocenie strony, w takiej sytuacji ZUS powinien wyważyć – zgodnie z art. 7 k.p.a. – interes społeczny i słuszny interes strony, mając na uwadze skutki, jakie może wywołać dla niej decyzja negatywna, w związku z kumulacją postępowania egzekucyjnego i powstaniem nowych długów. Nie powinno dojść do sytuacji, w której dłużnik będzie spłacał swoje zaległości ze środków pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jak wynika zaś z art. 28 ust. 3 u. s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jednakże w myśl art. 28 ust. 3a u. s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umorzenia należności z tytułu składek zostały określone w wydanym na podstawie art. 3b u. s.u.s. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Stosownie do § 3 ust. 1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Postępowanie wyjaśniające w celu dokonania ustaleń istotnych z punktu widzenia powyższych przesłanek winno być przeprowadzone przez organ administracyjny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, która wymaga, by organ administracji publicznej dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Organ administracji, jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy. Stąd też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co wynika z art. 77 § 1 kpa. Dokonane ustalenia istotnych okoliczności sprawy i ich ocena z punktu widzenia przesłanek umorzenia należności winna przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 kpa). Należy również podkreślić, że decyzja organu administracji publicznej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek posiada charakter uznaniowy, co jednak nie przekreśla zasady, że uznanie jest ograniczone dyrektywami ustawowymi, nakazującymi organom rozważenie każdej sprawy z punktu widzenia występowania bądź braku w konkretnym przypadku względów gospodarczych lub społecznych, które uzasadniałyby umorzenie zaległości składkowych lub odsetek. Właściwa ocena występowania bądź braku rzeczowych przesłanek w konkretnej sprawie może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, poprzedzonym wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy i dokonując oceny przedstawionych wyżej ustaleń i wniosków organu Sąd uznał, że nie czynią one zadość wymogom rzetelnego zbadania przesłanek określonych w wymienionych wyżej przepisach. W pierwszej kolejności, należy zwrócić uwagę, że art. 28 ust. 3 u.s.u.s zawiera katalog przesłanek – okoliczności, w których należy uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Literalna wykładnia tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że wymienione w tym przepisie okoliczności, jeżeli zaistnieją, samoistnie stanowią o całkowitej nieściągalności należności dłużnika. Okoliczności potwierdzające całkowitą nieściągalność nie podlegają zatem dodatkowej ocenie organów właściwych do umorzenia należności z tytułu składek, lecz wiążą te organy w zakresie ustalenia całkowitej nieściągalności. Dopiero w dalszej kolejności, w ramach uznania administracyjnego, organ ocenia, czy wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s uzasadnia umorzenie powstałych zaległości. W przedmiotowej sprawie w obu decyzjach organ stwierdził, że w przypadku skarżącego nie zachodzi żaden z przypadków całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., ponieważ żaden z organów egzekucyjnych nie stwierdził wobec skarżącego przesłanki całkowitej nieściągalności. Należy jednak zauważyć, że nie wynika z decyzji organu, aby w tym zakresie poczyniono jakiekolwiek ustalenia. Organ nie pytał skarżącego, czy toczy się przeciwko niemu jakiekolwiek postępowanie egzekucyjne. W żaden sposób nie sprawdzał tej okoliczności we własnym zakresie. Dopiero w skardze wniesionej do Sądu skarżący wskazał, że toczy się przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne prowadzone przez komornika sądowego z tytułu zaległości alimentacyjnych. Jednakże nie wiadomo, jaki jest los tego postępowanie, czy w istocie postępowanie to nadal się toczy i z jakim skutkiem. Niewątpliwie, w dacie orzekania przez organ, na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, brak było podstaw do uznania, że żaden z organów egzekucyjnych nie stwierdził wobec skarżącego przesłanki całkowitej nieściągalności. Organ samodzielnie nie wyjaśnił również, jakiego rodzaju środki egzekucyjne można skutecznie podjąć wobec skarżącego w okolicznościach przedmiotowej sprawy, skoro jak wynika z ustaleń, skarżący nie dysponuje żadnym majątkiem, z którego można egzekwować należności, a jedynym źródłem dochodu są świadczenia uzyskiwane z pomocy społecznej. Samo zaś powołanie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., bez szczegółowego odniesienia do okoliczności rozpatrywanej sprawy, uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie istnienia bądź braku przesłanek całkowitej nieściągalności wskazanych w ww. przepisie. Dalej Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził również brak podstaw do zakwalifikowania sytuacji skarżącego, jako stanu wskazanego w art. 28 ust 3a u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i ocenione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. Przy tym konieczne jest również skonfrontowanie sytuacji materialnej strony skarżącej z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. Decyzje organu również w tym zakresie nie czynią zadość wskazanym wymogom. Analiza uzasadnień obu decyzji prowadzi do wniosku, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego, dostrzegając wprawdzie, jak wskazano, że skarżący w chwili obecnej uzyskuje jedynie zasiłek z pomocy społecznej i zamieszkuje w noclegowni dla bezdomnych, uznał jednak, że sytuacja skarżącego może w każdej chwili ulec zmianie, ponieważ jest zgłoszony w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna, co wskazuje na chęć podjęcia zatrudnienia. Poza tym, skarżący nie jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Należy zatem podkreślić, że ocena istnienia lub nie okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości z tytułu składek powinna być dokonana według stanu z chwili rozstrzygania, zaś zdarzenia wcześniejsze z okresu prowadzenia działalności gospodarczej, jak również czynione przez organ założenia, odnośnie poprawy sytuacji majątkowej skarżącego, w związku z tym, że jest zarejestrowany, jako osoba bezrobotna, mają znaczenie drugorzędne, szczególnie w przypadku, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw dla tego rodzaju ustaleń. Z zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że skarżący jest osobą bezdomną, bezrobotną, bez majątku i żadnych oszczędności. Korzysta z pomocy społecznej w postaci udzielenia schronienia w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych (decyzja Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia ...01.2013 r.). Utrzymuje się z zasiłku okresowego z powodu długotrwałej choroby w wysokości ... zł miesięcznie (decyzja Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia ...04.2013 r.) . Jest osobą niepełnosprawną, z ustalonym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. stopniem niepełnosprawności. Posiada zaległości alimentacyjne w kwocie ... zł, zaś jego zadłużenie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jak wynika z decyzji wynosi ... zł. Zdaniem Sądu, organ nie dokonał zatem rzetelnej analizy sytuacji osobistej i materialnej skarżącego, jak również rzetelnej oceny, czy w istocie sytuacja materialna i życiowa pozwala skarżącemu i w jakim zakresie na zapłatę należności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład uwzględni poczynione wyżej rozważania, które stanowią jednocześnie wskazania do dalszego postępowania. W szczególności, organ ustali, czy w istocie i z jakim skutkiem prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przeciwko skarżącemu i następnie oceni te okoliczność w świetle materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie. Jak również dokona wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez porównanie wysokość osiąganych przez skarżącego dochodów oraz wysokość ponoszonych przez niego wydatków, w tym wydatków związanych z codziennym utrzymaniem, celem zbadania jego rzeczywistych, bieżących, nie zaś przyszłych możliwości płatniczych, jak również realnych możliwości podjęcia zatrudnienia. Dokona również rzetelnej oceny skutków, jakie dla skarżącego może spowodować konieczność zapłaty zaległości w wysokości objętej wnioskiem o umorzenie. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, będzie stanowiła materiał dowodowy będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Dostrzegając wskazane powyżej uchybienia, wynikające z braku należytego ustalenia i oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.