III SA/Po 1264/13

Dnia 17 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi X. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... maja 2013 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia uprawnienia do otrzymania zwrotu opłaty za wydanie kart pojazdów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty X. z dnia ... lutego 2013r. nr ..., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę ... (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], na podstawie m.in. art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p.) oraz art. 72 § 1 pkt 1, art. 79 § 2 i art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa), po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku DK, Starosta C. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia uprawnienia do otrzymania zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie kart pojazdów zarejestrowanych na rzecz strony w okresie od [...] kwietnia 2004 r. do [...] grudnia 2005 r. w kwocie [...] zł, określonych w załączniku do decyzji, z uwagi na wygaśnięcie prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że we wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. strona wskazała, że od każdego pojazdu zarejestrowanego na jego pojazdu pobrano – na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. nr 137, poz. 1370) – opłatę w wysokości 500 zł. Przepis ten został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. uznany za niezgodny z ustawą - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.; dalej: P.r.d.) oraz z Konstytucją RP. Starosta C. aktem z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdził, że przedmiotowe opłaty zostały pobrane zgodnie z prawem obowiązującym w dacie rejestracji pojazdów. Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 881/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżony akt. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd zwrócił uwagę, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu. Ustawa ta określa bowiem wyraźnie, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których zaliczono, między innymi, dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 u.f.p.). W art. 67 u.f.p. wskazuje się bowiem, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.). Sąd podkreślił, że odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej oznacza, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, należy w aktualnym stanie prawnym potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. W stosunku do tego wniosku znajdzie bezpośrednie zastosowanie ustawa o finansach publicznych, tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków złożonych po 1 stycznia 2010 r. wynika z przepisów przejściowych. Zgodnie z art. 115 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej). Sąd wskazał, że organ ponownie rozpoznając wniosek strony powinien potraktować go jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty, w stosunku do którego znajdzie bezpośrednie zastosowanie ustawa z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Starosta C. stwierdził prawo strony do zwrotu nadpłaty w wysokości [...] zł z tytułu uiszczonych opłat za wydanie kart pojazdów zarejestrowanych na jego rzecz w dniach od [...] stycznia 2006 r. do [...] stycznia 2006 r., odmówił stronie zwrotu nadpłaconych opłat za wydanie kart pojazdów zarejestrowanych na jego rzecz w okresie od [...] kwietnia 2004 r. do [...] grudnia 2005 r. z powodu wygaśnięcia prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, w pozostałym zakresie organ umorzył postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości. Organ pierwszej instancji przyjął, że prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasło odpowiednio z końcem 2009 r. i 2010 r., gdyż początek biegu pięcioletniego terminu powinien być liczony od dnia 1 stycznia 2010 r., czyli od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2012 r., które przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, według którego prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasło odpowiednio z końcem 2009 r. i 2010 r. W ocenie organu drugiej instancji nie znajduje uzasadnienia przyjęcie, że termin przedawnienia należy liczyć od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. Powyższe stanowisko zaprezentowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. również w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], utrzymującej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Starosty C. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie termin płatności opłaty miał miejsce w dniu rejestracji pojazdów, co następowało w okresie od [...] kwietnia 2004 r. do [...] grudnia 2005 r. Wniosek o zwrot nadpłaconych opłat został złożony dnia [...] lipca 2011 r. Zatem prawo do stwierdzenia nadpłaty wygasło, bowiem upłynął pięcioletni okres, o którym mowa w art. 70 § 1 w zw. z art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej. Wygaśnięcie prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty nastąpiło odpowiednio w 2009 r. i 2010 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i orzeczenie zwrotu ustalonej kwoty nadpłaty, zarzucając naruszenie: art. 212 Ordynacji podatkowej oraz art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem strony, skoro Sąd wydając wyrok w niniejszej sprawie uznał, że zastosowanie będą miały przepisy Ordynacji podatkowej, a organy administracyjne stwierdzają, że wskutek zastosowania przepisów tej ustawy doszło do przedawnienia prawa do złożenia wniosku i postępowanie należy umorzyć, to niewątpliwie doszło do naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W prawomocnym wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 881/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił - w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która stanowi w art. 67 u.f.p., że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (art. 115 Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych). W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło, że nie znajduje uzasadnienia przyjęcie, że termin przedawnienia należy liczyć od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. W konsekwencji organy obu instancji przyjęły, że prawo do stwierdzenia wobec strony nadpłaty z tytułu opłaty za wydanie kart pojazdów wygasło, gdyż upłynął pięcioletni okres, o którym mowa w art. 70 § 1 w zw. z art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu stanowisko organów administracyjnych nie znajduje uzasadnienia w prawidłowej wykładni przepisów ustawy o finansach publicznych. W stosunku do wniosku strony z dnia 21 lipca 2011 r. powinna znaleźć bezpośrednie zastosowanie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków złożonych po 1 stycznia 2010 r. wynika z przepisów przejściowych. Przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, co w tej sprawie sprowadza się do przyjęcia nowego trybu rozpoznania wniosku strony, nie oznacza jednak, że uzasadnione jest także sięganie do wszystkich innych instytucji zawartych w dziale III Ordynacji podatkowej i to ze skutkiem wstecznym. W orzecznictwie przyjmuje się, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (zob. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn.. akt I OPS 1/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; orzeczenie TK z 2 marca 1993 r., K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 oraz z 24 maja 1994 r. K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Zdarza się jednak, że ustawodawca nie przesądza, która regulacja – nowa czy dotychczasowa – ma zastosowanie do stanów prawnych (zdarzeń) zakończonych przed datą wejścia w życie nowych przepisów albo nadal trwających. W takich przypadkach rozstrzygnięcie problemu intertemporalnego powinno nastąpić w procesie wykładni prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przypisanie pierwszeństwa przepisom dotychczasowym bądź przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej wymaga oceny konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, przy jednoczesnym uwzględnieniu skutków, jakie może wywoływać przyjęcie jednego albo drugiego rozwiązania (tak: powołana wyżej uchwała NSA o sygn. akt I OPS 1/06). Wejście w życie art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 r., odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Wprowadzenie, a ściślej ujmując – nakazanie stosowania określonych uniwersalnych regulacji proceduralnych (k.p.a., Ordynacji podatkowej) – samo przez się nie powoduje automatycznie skutków materialnoprawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Należy jednak zauważyć, że odwołanie się przez ustawodawcę w art. 67 ustawy o finansach publicznych do "przepisów działu III Ordynacji podatkowej" otwiera drogę do zastosowania zawartych tam regulacji prawa materialnego, które mogą prowadzić do naruszenia zasady lex retro non agit. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organy administracyjne uznały bowiem, że termin materialnoprawny do złożenia wniosku o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu rozpoczyna swój bieg dla strony od końca 2004 i 2005 r., gdy tymczasem Ordynacja podatkowa, z której termin ten wynika, znalazła zastosowanie do zwrotu opłaty za kartę pojazdu dopiero w 2010 r. Oznacza to, że w sprawie zastosowano przepis prawa materialnego limitujący uprawnienie skarżącego zakładając jego głęboko retroaktywnie działanie. W ocenie Sądu, charakter art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych – a zwłaszcza to, że miały one mieć w założeniu charakter jedynie porządkujący zagadnienia niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej – nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Dlatego Sąd stoi na stanowisku, że stosując – mocą art. 67 u.f.p. – przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. Tak przyjęta metoda uniknięcia naruszenia zasady lex retro non agit w odniesieniu do przepisów wprowadzających termin przedawnienia dla stosunków prawnych już istniejących, wypracowana została w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W wyroku z dnia 7 października 2010 r. o sygn. akt II FSK 884/09 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając kwestię stosowania terminu przedawnienia wprowadzonego bez przepisów przejściowych do opłat i kar określonych w tej ustawie, uznał, że termin ten należy liczyć od daty wejścia w życie przepisu, który go wprowadza. Stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 768/11 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i to właśnie na tle zastosowania – mocą art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych – działu III Ordynacji podatkowej do niepodatkowej należności budżetowej. Sąd uznał, że wprowadzony w ten sposób pięcioletni termin przedawnienia zobowiązania będącego przedmiotem sprawy należy liczyć od dnia 1 stycznia 2010 r. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy – stwierdzając, że bieg terminu przedawnienia prawa do złożenia wniosku o zwrot opłaty biegł retroaktywnie odpowiednio od 31 grudnia 2004 r. i od 31 grudnia 2005 r., stąd wygaśnięcie prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty nastąpiło odpowiednio w 2009 r. i 2010 r. – naruszyły art. 70 § 1 w zw. z art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej. Termin ten mógł bowiem rozpocząć swój bieg najwcześniej od 1 stycznia 2010 r., a więc od daty, kiedy znalazł zastosowanie do opłat za wydanie kart pojazdów. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne uwzględnią ocenę prawną przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku. Z tych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. W punkcie III sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.