III SA/Po 1230/22

Dnia 6 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Marzenna Kosewska (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta i Gminy Buk z dnia 31 maja 2016 r. nr XX/139/2016 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych oraz warunków i zasad korzystania z nich oraz opłat za korzystanie z tych przystanków stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały.

Prokurator Okręgowy w Poznaniu wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy Buk z 31 maja 2016 r. nr XX/139/2016 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Miasto i Gmina Buk oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków oraz opłat za korzystanie (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2016 r., poz. 3722), w części obejmującej § 3 tej uchwały. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały organ powołał art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2, art. 16 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1440 ze zm.), dalej: "u.p.t.z.", oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), dalej: "u.s.g.". Skarżący zarzucił naruszenie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. przez wprowadzenie w § 3 zaskarżonej uchwały jednostkowej stawki opłaty za zatrzymanie na przystanku w wysokości 0,05 zł za każde zatrzymanie na przystanku, niezależnie od rodzaju i wielkości zatrzymywanego na przystanku środka transportu, a więc zastosowanie stawek o dyskryminującym charakterze, wbrew art. 16 ust. 4 u.p.t.z. pozwalającym na pobieranie tego rodzaju opłat z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Skarżący na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Zakazane jest zatem nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są. Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób ustalić, czy konstruując jej § 3 Rada Miasta i Gminy Buk rozważała treść tego paragrafu pod kątem ustawowego wymogu ustalenia stawki opłaty z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Nie wynika to również z protokołu nr XX/2016 sesji Rady Miasta i Gminy Buk z 31 maja 2016 r. Organ powinien zaś wykazać czym uzasadnione jest ustalenie stawki opłaty w przyjętej wysokości. Nie jest zatem możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Buk wskazała, że na najbliższej sesji Rady Miasta i Gminy Buk zostanie podjęta nowa uchwała regulująca kwestię stawki opłaty za zatrzymanie na przystanku komunikacyjnym, a zgodnie z jej projektem utraci moc zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga prokuratora okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego sąd stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja") mają charakter generalny i abstrakcyjny, obejmując swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Przedmiotem skargi jest przepis § 3 uchwały, w którym przyjęto stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Ramy prawne dla podjęcia zaskarżonej uchwały wyznaczają zasadniczo art. 16 ust. 1 i ust. 4-7 u.p.t.z. Stosownie do art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 i 2 u.p.t.z. stawka opłaty nie może być wyższa niż: 1) 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 2) 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Co istotne, ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Sąd podziela pogląd wyrażony już wielokrotnie w orzecznictwie, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym ustalenia stawki opłaty, o której mowa w art. 16 ust. 4 i 5 u.p.t.z., czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów (por.: prawomocny wyrok o sygn. akt I SA/Ke 443/21 i wymienione tam orzecznictwo - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Chcąc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należy zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 2489/13 - dostępny w CBOSA). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę winny wynikać z jej uzasadnienia, a także towarzyszących jej podjęciu dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 1405/16 - dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie nie wynika z postanowień uchwały ani z jej uzasadnienia, aby Rada Miasta i Gminy Buk podejmując uchwałę i ustalając przedmiotową stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym rozważała kwestię niedyskryminacji. W przepisach u.p.t.z. nie zdefiniowano pojęcia "niedyskryminujących zasad". Z uzasadnienia projektu ustawy (druk sejmowy nr 2916) wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić m. in. standard poszczególnych przystanków i wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 1405/16). Jako standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (por.: prawomocny wyrok o sygn. akt III SA/Łd 736/13 - dostępny w CBOSA). Jednocześnie należy zauważyć, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na utrzymanie przystanków (art. 16 ust. 7 u.p.t.z.), a więc na ich remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m. in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem. Sąd stwierdza, że podejmując zaskarżoną uchwałę nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane w procesie uchwałodawczym. Za niezgodną z prawem uznać zatem należało zaskarżoną uchwałę w części obejmującej jej § 3. Jak jednolicie wskazuje się w orzecznictwie NSA, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność ich działania, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz zasady praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji. Zaprezentowane stanowisko nie oznacza, że wykluczone jest zastosowanie jednej stawki, ale musi to wynikać z przeprowadzonej analizy. Odnosząc się do zawartej w odpowiedzi na skargę informacji, że w najbliższym czasie organ ma zamiar uchylić zaskarżoną uchwałę należy podnieść, że nawet gdyby to nastąpiło, to nie czyni to zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Stwierdzenie nieważności uchwały polega bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego z najdalej idącym skutkiem wstecznym, tj. od daty podjęcia uchwały, Są to zatem skutki dalej idące niż skutki uchylenia uchwały, eliminujące jej postanowienia jedynie od daty ich uchylenia. Dopuszczalna jest zatem skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona, lecz jej przepisy nadal obowiązują w tym znaczeniu, że można je stosować obecnie do sytuacji z przeszłości. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3, o czym orzeczono w sentencji.