III SA/Po 1218/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dot. odmowy zezwolenia na lokalizację infrastruktury technicznej w pasie drogowym i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania p o s t a n a w i a 1. odrzucić sprzeciw, 2. zwrócić Z. K. kwotę [...]([...] złotych uiszczoną tytułem wpisu od sprzeciwu.

Zarządu Powiatu [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, opisanej w rubrum. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Zarządu Powiatu [...] z [...] lutego 2021 r. o odmowie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] urządzeń infrastruktury technicznej, według lokalizacji określonej na załączonych do decyzji mapach – i przekazało sprawę w całości do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na sprzeciw od decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw podlega odrzuceniu jako wniesiony przez podmiot do tego nieuprawniony. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone jedynie na podstawie sprzeciwu wniesionego przez podmiot do tego legitymowany. Brak legitymacji do wniesienia sprzeciwu stanowi podstawę do jego odrzucenia jako niedopuszczalnego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: P.p.s.a.). Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi (odpowiednio: sprzeciwu) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia sprzeciwu w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony obiektywnego porządku prawnego. W kontrolowanej sprawie Zarząd Powiatu nie występował w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, czego przejawem było wydanie przez ten organ decyzji z [...] lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z [...] września 2021 r., II OSK [...] (CBOSA) orzekając w podobnej sprawie, podzielił pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2003 r., sygn. akt OPS [...], iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2016 r., I OPS [...] (ONSAiWSA z 2016 r., Nr 4, poz. 54), w której wskazano, że "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej". Pogląd ten zbieżny jest z tezami płynącymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącego uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Trybunał stwierdził również, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 P.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym "pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych". W pełni uwzględniając powyższe stanowiska Sąd stwierdza, że Zarządu Powiatu [...] nie jest legitymowany do wniesienia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą uchylono decyzję Zarządu Powiatu [...] i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W tej sprawie Zarządowi Powiatu [...] powierzona została bowiem rola organu pierwszej instancji, co spowodowało, że Zarząd Powiatu nie jest stroną tego postępowania. Sąd zaznacza, że w sprzeciwie nie wskazano żadnych szczególnych okoliczności, które z uwagi np. na przysługujący Powiatowi tytuł prawny do nieruchomości objętych inwestycją, bądź sąsiednich, przemawiałyby na rzecz przyznania ochrony przed sądem administracyjnym. Ze sprzeciwu jednoznacznie wynika, że wniesiony środek zaskarżenia jest polemiką organu administracji pierwszej instancji z decyzją organu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 50 § 1 i § 2 i art. 64b § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym postanowienia, na posiedzeniu niejawnym. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie wpisu sądowego, jak w punkcie drugim postanowienia, na posiedzeniu niejawnym.