III SA/Po 1185/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirella Ławniczak po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. N. na akt W. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 14 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie opinii okresowej p o s t a n a w i a odrzucić skargę

Pismem z 08 listopada 2022 r. M. N., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, na akt opisany w rubrum. Zaskarżonym aktem została utrzymana w mocy opinia służbowa o M. N., sporządzona przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S., w dniu 24 sierpnia 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na niedopuszczalność zaskarżenia aktu w sprawie opiniowania służbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określają przepisy art. 3 § 2 - § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako K.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, dalej jako O.p.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w przepisach K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI O.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Niniejsza skarga dotyczy aktu (decyzji) wydanego w reakcji na odwołanie skarżącego od opinii służbowej o skarżącym; obu wydanych w trybie art. 36a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1969 z późn. zm., dalej jako u.P.s.p.). Przede wszystkim należy wskazać, że rozbieżności dotyczące możliwości zaskarżania opinii służbowych wydawanych w stosunku do funkcjonariuszy różnych służb, spowodowały, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 05 grudnia 2011 r. uchwały o sygn. akt I OPS 2/11 (CBOSA) oraz I OPS 3/11 (CBOSA), w których orzekł, że na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwały te dotyczyły opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych tzw. służb mundurowych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że stanowisko to będzie miało zastosowanie także w sprawach dotyczących strażaków (postanowienie NSA z 22 czerwca 2012 r., I OSK 1296/12; CBOSA). Sąd podziela stanowisko, że celem opiniowania służbowego jest ocena dotychczasowego przebiegu służby oraz postawienie prognozy co do dalszej kariery opiniowanego. Opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Omawiana opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stan wiedzy przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Owa opinia niczego nie rozstrzyga, co więcej nie jest ona nakierowana na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Przedmiotowa opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej (vide uchwała NSA z dnia 5 grudnia 2011r., sygn. akt I OPS 3/11). Sąd podziela stanowisko wyrażone w ww. postanowieniu NSA z 22 czerwca 2012 r., I OSK 1296/12, że brak podstaw do uznania opinii okresowej za decyzję administracyjną, co ma istotne znaczenie także dla oceny charakteru prawnego dalszych działań, podejmowanych przez przełożonych w sprawie takiej opinii. W myśl art. 36a ust. 5 u.P.s.p. strażak, który nie zgadza się z treścią opinii, może wnieść, za pośrednictwem wydającego opinię, odwołanie do wyższego przełożonego w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z nią. Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania może zaskarżoną opinię utrzymać w mocy, uchylić w całości i wydać nową, uchylić w całości i polecić wydanie nowej opinii z uwzględnieniem wskazanych okoliczności (art. 36a ust. 7 u.P.s.p.). Opinia wydana wskutek odwołania jest ostateczna i włącza się ją do akt osobowych strażaka. Szczegółowe warunki i tryb opiniowania strażaka Państwowej Straży Pożarnej zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 kwietnia 2006 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1405). Precyzuje ono między innymi częstotliwość wydawania opinii służbowych, kryteria brane pod uwagę przy opiniowaniu czy sposoby zapoznawania z nimi strażaków oraz tryb wnoszenia i rozpatrywania odwołań od opinii służbowych. W § 4 cytowanego rozporządzenia zdefiniowano kryteria jakim powinna odpowiadać opinia, między innymi należy oceniać umiejętności zawodowe z uwzględnieniem wymagań na zajmowanym stanowisku służbowym, wykorzystywanie posiadanych umiejętności, motywacje, kreatywność, radzenie sobie w sytuacjach kryzysowych jak również zdolność strategicznego myślenia. Wzór arkuszy opinii służbowej określa załącznik do rozporządzenia (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Sąd stwierdza, że elementy z których powinna składać się opinia przesądzają, że nie stanowi ona rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, lecz jest oceną przełożonego przygotowania i wykonywania obowiązków służbowych przez podległego funkcjonariusza, obejmującą określony czas służby. Opinia służbowa nie powoduje zmian w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza, a jedynie zawiera ocenę pełnienia służby przez strażaka. Mimo, że zarówno w u.P.s.p. jak i ww. rozporządzeniu środek zaskarżenia opinii służbowej został nazwany "odwołanie", to nie można uznać go za odwołanie w rozumieniu przepisów K.p.a., gdyż w procedurze opiniodawczej przepisy tego kodeksu nie mają zastosowania. Zatem odwołanie od opinii służbowej należy traktować jedynie jako prawne środki uruchamiające wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego. Skoro sama opinia służbowa nie ma cech decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie, to brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania czynności dokonanej skutkiem wniesienia środka odwoławczego jako rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 127 i następnych K.p.a. Zawodowy pełnomocnik ocenił w skardze, że zaskarżony akt mieści się w aktach i czynnościach opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd tego stanowiska nie podziela, bowiem za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie mogą być decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie dotyczą uprawnień lub obowiązków, 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają jednak ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, co oznacza, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są z zakresu administracji publicznej, a więc gdy jest to zakres kompetencji charakteryzujący się władztwem administracyjnym; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. [w:] Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2006 nr 2, s. 18 – 19). Zaskarżony do Sądu akt (decyzja) został podjęta przez W. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Sam akt przy tym nie ingeruje w treść stosunku służbowego podporządkowanego mu podwładnego oraz nie wpływa na jego prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Opinia służbowa nie jest dokonywana ani w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego ani sama bezpośrednio skutków takich nie wywołuje. Negatywna opinia służbowa, czy inna opinia niezadowalająca opiniowanego, w ostatecznym rozrachunku może wpływać jedynie pośrednio na sytuację prawną strażaka np. kiedy w odpowiednim, odrębnym postępowaniu będzie ona stanowiła przesłankę stosownego rozstrzygnięcia. Samo sporządzenie opinii przez bezpośredniego przełożonego nie rodzi jeszcze żadnych bezpośrednich skutków prawnych. Celem opiniowania służbowego jest ocena dotychczasowego przebiegu służby strażaka. Jest ona nie tylko sprawdzeniem sposobu wywiązywania się opiniowanego z nałożonych obowiązków, ale stanowi także swego rodzaju informację dla przełożonych o ewentualnej możliwości wykorzystania danego funkcjonariusza pożarnictwa na innym stanowisku służbowym. Sąd zaznacza, że przywołane w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego są wiążące jedynie w sprawach, w których zostały przedstawione składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawne (art. 187 § 2 P.p.s.a.), jednakże w ocenie Sądu znajdują one także zastosowanie w sprawach opiniowania służbowego strażaków. Sąd zaznacza i to, że nie miało żadnego znaczenia przy ocenie dopuszczalności skargi, że W. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej nie nazwał podjętego przez siebie rozstrzygnięcia odwołania skarżącego od opinii służbowej. Zatytułowanie rozstrzygnięcia przez organ (np. decyzja, akt) nie ma bowiem przełożenia na jego charakter prawny, który podlega ocenie przez sąd administracyjny. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. odrzucił skargę, na posiedzeniu niejawnym.