III SA/Po 103/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę

Decyzją z 7 września 2021 r. nr [...] Starosta P. cofnął K. N. (dalej: "skarżący") uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii T, B1, B, A. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że strona poddała się badaniom lekarskim przeprowadzanym w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Do siedziby organu wpłynęło zaświadczenie lekarskie Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w K., w którym lekarz orzekł, że w przypadku K. N. istnieją przeciwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Powołując się na przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami organ podał, że zobowiązany był wydać zaskarżoną decyzję o cofnięciu przedmiotowych uprawnień. Od tej decyzji odwołanie, w przewidzianym do tego terminie, złożył pełnomocnik K. N., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że nie została wydana decyzja o skierowaniu K. N. na badania lekarskie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wydało decyzję dnia 29 listopada 2021 roku ([...]) utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie lekarskie nr [...] Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy Ośrodek w K. (dalej w skrócie jako: "Centrum") z dnia 21 maja 2021 r., w którym uprawniony lekarz orzekł, że w przypadku K. N. istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami do których jest wymagane prawo jazdy kategorii AM,A1,A2,A,B1,B,BE,T. Organ stwierdził, że jeżeli w obrocie pozostaje ostateczne orzeczenie lekarskie wydane przez uprawnioną do tego instytucję, stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych dotyczących K. N. to zaistniały przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Na powyższą decyzję K. N., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzucił organowi naruszenie: a) art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez niewydanie wobec K. N. decyzji o skierowaniu go na badania celem ustalenia istnienia przeciwwskazań lub ich braku do kierowania pojazdami oraz b) art. 103 ust. 1 pkt 1a tejże ustawy poprzez wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez stosownego orzeczenia wydanego zgodnie z ustawą. Wskazując na powyższe przepisy skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Zasadniczą podstawą normatywną znajdującą zastosowanie w kontrolowanej judykacyjnie sprawie jest ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. (tj. Dz. U. 2021, poz.1212, dalej; "u.k.p."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawa ta określa m.in.: 1) osoby uprawnione do kierowania pojazdami na drogach publicznych oraz na drogach położonych w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; 2) wymagania w stosunku do osób, o których mowa w pkt 1; 3) zasady uzyskiwania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami oraz zatrzymywania dokumentów stwierdzających posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami; 4) zasady prowadzenia działalności w zakresie uzyskiwania uprawnień i badań psychologicznych, związanych z kierowaniem pojazdami; 5) zasady wykonywania badań lekarskich i psychologicznych kierowców. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Treść cytowanego przepisu art. 103 ust. 1 pkt 1 lit a u.k.p. jest jednoznaczna i nie wywołuje w orzecznictwie większych wątpliwości. Przede wszystkim podkreślić należy, że sformułowanie "starosta wydaje decyzję" wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji. W przypadku bowiem stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez stronę pojazdami silnikowymi, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami. Co więcej, decyzja taka wydawana jest "na podstawie orzeczenia lekarskiego", a nie na podstawie decyzji kierującej na badania, która mogła zostać następnie uchylona. Prawidłowe jest także stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że organ administracji publicznej jest związany treścią orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a orzeczenie to nie podlega jego ocenie, co do zasadności wydania go o danej treści. Badania lekarskie w przedmiotowym zakresie mogą przeprowadzać jedynie lekarze uprawnieni, spełniający wymagania określone w art. 77 ust. 1 u.k.p. Osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.k.p. Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 7 u.k.p.). Kopię takiego orzeczenia, w przypadku gdy zostały stwierdzone przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem, uprawniony lekarz ma obowiązek przesłać staroście właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Przesłanie do organu kopii ostatecznego orzeczenia lekarskiego kończy pierwszy, diagnostyczno – orzeczniczy, etap postępowania w przedmiocie weryfikacji uprawnień kierowcy ze względu na stan jego zdrowia w oparciu o regulacje ustawy o kierujących pojazdami. Procedura oceny stanu zdrowia kierowcy, wynikająca z cytowanych wyżej przepisów ma charakter szczególny i odrębny od procedury administracyjnej, a zatem nie mają do niej zastosowania ogólne zasady postępowania administracyjnego. Orzeczenia lekarskie wydawane w tym trybie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w rozpatrywanej sprawie, że orzeczenia lekarskie wiążą organy administracyjne, które nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy jest prowadzone przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje w tym zakresie. W szczególności wskazać należy, że wg wyroku NSA z 16 października 2013 r., sygn. I OSK 952/12: "Orzeczenie lekarskie (...) nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., która podlega kontroli organu administracji. Orzeczenie lekarskie stanowi środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. i podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy." Oznacza to, że przedmiotowe orzeczenie stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Skoro kontrola merytoryczna orzeczenia lekarskiego możliwa jest wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego przez uprawnione medyczne jednostki orzecznicze, to tam winny były być kierowane konkretne argumenty podważające zasadność wydania orzeczenia (zob. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. I OSK 1859/10). Podnieść należy, że zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego i w przypadku obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania autentyczności dokumentu urzędowego, nie może on być uznany za dowód w sprawie. Skarżący w toku prowadzonego postępowania nie przedstawił dowodu, który mógłby doprowadzić do obalenia domniemania zgodności z prawdą ostatecznego orzeczenia lekarskiego wydanego w jego sprawie. Zaskarżona decyzja zawiera konieczne uzasadnienie faktyczne oraz uzasadnienie prawne i w sposób przejrzysty wyjaśnia motywy podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie opisanym w skardze było niedopuszczalne w związku z zastosowaniem szczególnego trybu postępowania w sprawach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. W niniejszej sprawie skarżący podważa treść wydanego w stosunku do niego orzeczenia, wskazując na brak podstawy prawnej do jego wydania, skoro zdaniem strony skarżącej, decyzja z dnia 19 maja 2021 r. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie została następnie uchylona na podstawie decyzji SKO z 2 sierpnia 2021r. (por. uzasadnienie odwołania od decyzji z 28 września 2021 r.). Orzeczenie lekarskie zostało jednak wydane, istnieje w obrocie, posiada walor ostateczności i trudno przyjmować interpretację prowadzącą do wniosku, że osoba, która nie posiada kwalifikacji zdrowotnych do prowadzenia pojazdów, mogłaby je prowadzić. Przeczą temu wymagania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem Sądu nawet stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą zostało wydane orzeczenie lekarskie nie uzasadnia automatycznego stwierdzenia jego nieważności, tak jak stwierdzenie nieważności jednej decyzji nie powoduje automatycznej nieważności innej decyzji, opartej na tej pierwszej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r., III ARN 21/96, OSNP 1997/3/32; Cz. Martysz, Komentarz do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 8, Lex-el.). Zatem podsumowując, skarżący mógł kwestionować wydane w stosunku do niego orzeczenie lekarskie w innym, szczególnym trybie. Skarżącemu przysługiwało bowiem prawo do wystąpienia z wnioskiem o ponowne przeprowadzenie badania, w terminie 14 dni (art. 79 ust. 4 – 7 u.k.p.). W tym to właśnie wniosku skarżący mógł podnosić – o ile takie dostrzegał – okoliczności wpływające na wynik pierwotnych badań. Samo badanie, w świetle art. 77 ust. 1 u.k.p., zostało przeprowadzone przez uprawniony podmiot, a - jak wynika z analizy kontrolowanej sprawy - badanie ponowne nie zostało przeprowadzone. W tej sytuacji brak jest podstaw do podważenia zawartych w wydanym orzeczeniu ustaleń i wniosków. WSA wskazuje, że należy mieć na uwadze przedmiot i cel ustawy o kierujących pojazdami. Uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami dotyczyć powinny tego rodzaju aspektów stanu zdrowia osoby, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Decyzja o skierowaniu na badania lekarskie może zapaść wówczas, gdy organ znajdzie się w posiadaniu informacji nasuwających zastrzeżenia co do warunków zdrowotnych kierowcy, zaś źródło uzyskania tego typu informacji jest wiarygodne. Skierowanie na badania lekarskie może więc nastąpić, gdy jest prawdopodobne, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, nie jest natomiast wymagana pewność w tym zakresie. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy bowiem do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje stosowne orzeczenie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2015 r. II SA/Go 866/14, Legali nr 1762931). Podkreślić także należy, że skierowanie na badania lekarskie nie jest karą, a ma na celu jedynie potwierdzenie, że w danym stanie zdrowotnym konkretna osoba nie będzie stwarzać niebezpieczeństwa w ruchu drogowym dla siebie i innych uczestników tegoż ruchu. Dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym niezbędne jest czuwanie nad tym, aby osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o takie uprawnienia, ale także w okresie późniejszym, kiedy z takich uprawnień korzystają (por. wyrok NSA z dnia z dnia 21 września 2021 r., II GSK 891/21, Legalis Nr 2627919). Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.