III SA/Lu 97/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Kosowska, Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant: Referent Paulina Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ś. na czynność materialno-techniczną Starosty Ś. z dnia 15 września 2025 r. w przedmiocie wymiany zagranicznego prawa jazdy na polskie stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności.

M. O. (dalej jako "strona", "wnioskodawca" lub "uczestnik") złożył w Wydziale Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w Ś. w dniu 30 kwietnia 2024 r. na urzędowym formularzu, wniosek o wymianę prawa jazdy wydanego za granicą. Do wniosku załączył m.in. kserokopię dokumentu prawa jazdy wydanego na Ukrainie dnia 5 grudnia 2023 r. kat. B, nr [...], kserokopię paszportu, zaświadczenie o przyjęciu na studia stacjonarne, kserokopię karty pobytu wydanej w dniu 15 marca 2022 r. oraz kserokopię zaświadczenia o zameldowaniu. We wniosku wskazał, że zamieszkuje pod adresem ul. [...], [...] Ś.. Jednocześnie oświadczył, że jego miejsce zamieszkania znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie przebywa co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste i zawodowe. Starosta Ś. czynnością materialno-techniczną z dnia 15 września 2025 r. dokonał wymiany prawa jazdy, wydając prawo jazdy polskie – nr druku [...]. Wnioskodawca odebrał wydany blankiet prawa jazdy w dniu 10 października 2025 r. Prokurator Rejonowy w Ś. (dalej jako "skarżący" lub "Prokurator") pismem z dnia 12 stycznia 2026 r. złożył skargę sądową na powyższą czynność materialno-techniczną, wnosząc o stwierdzenie jej bezskuteczności. Zaskarżonej czynności Prokurator zarzucił wydanie jej z naruszeniem art. 5 ust. 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (aktualnie: Dz.U. z 2025 r. poz. 1226, ze zm., dalej jako "u.k.p." lub "ustawa") w sytuacji, gdy wnioskodawca legitymował się ukraińskim prawem jazdy, uprawniającym go do kierowania odpowiednim pojazdem silnikowym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jedynie w okresie 6 miesięcy od dnia rozpoczęcia pobytu, co zostało potwierdzone uprzednio wydaną ostateczną decyzją Prezydenta Miasta L. w tym przedmiocie. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł m. in., że w dniu 15 września 2025 r. strona złożyła wniosek o wymianę ukraińskiego prawa jazdy nr [...] wydanego dnia 5 grudnia 2023 r. Skarżący zauważył, że Prezydent Miasta L. decyzją z dnia 18 czerwca 2024 r. nr [...] odmówił wymiany prawa jazdy. Powyższa decyzja nie została zaskarżona, w związku z czym stała się ona ostateczna. Powyższe oznacza, że w obrocie prawnym funkcjonują dwa sprzeczne rozstrzygnięcia, w tym jedno w formie decyzji ostatecznej. Starosta Ś. (dalej jako "organ" lub "Starosta") w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Podniósł, że do wniosku strona dołączyła kserokopię zagranicznego prawa jazdy, kserokopię karty pobytu, kserokopię zaświadczenia o zameldowaniu oraz opłatę za prawo jazdy. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym § 9 ust. 7 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, organ dokonał potwierdzenia danych i informacji zawartych w prawie jazdy. Następnie w dniu 15 września 2025 r. dokonał wymiany ukraińskiego prawa jazdy na polski odpowiednik. Starosta zwrócił uwagę, że nie miał żadnej wiedzy o wydanej przez Prezydenta Miasta L. decyzji o odmowie wymiany prawa jazdy M. O., ani o tym, że wniósł on o wymianę prawa jazdy po raz drugi. Organ nie miał możliwości zweryfikowania faktu istnienia takiej decyzji, bowiem nie istnieją żadne rejestry, w których można byłoby zweryfikować, czy została wydana już decyzja w przedmiotowej sprawie, a sam wnioskodawca nie wskazał, że postępowanie w takim przedmiocie było prowadzone przez inny organ i zostało zakończone wydaniem negatywnej dla niego decyzji. Starosta tym bardziej nie posiada wiedzy, co mogło być przesłanką wydania przez Prezydenta Miasta L. decyzji odmownej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezsporne jest w orzecznictwie, że wymiana dokumentu prawa jazdy realizowana przez wydanie nowego dokumentu stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, jest czynnością materialno-techniczną dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.), dalej "p.p.s.a". Wynika to z charakteru tej czynności. Skoro zatem wydanie nowego dokumentu następuje, na skutek złożenia wniosku o dokonanie wymiany prawa jazdy wydanego za granicą na krajowe – polskie, to konsekwencją takiej czynności organu nie jest powstanie lub ograniczenie po stronie osoby wnioskującej o wymianę dokumentu jakichkolwiek uprawnień. W tym przypadku bowiem nie bada się ani nie ustala na nowo uprawnień danej osoby do kierowania pojazdami. W rezultacie, czynność materialno-techniczną wydania nowego dokumentu prawa jazdy uznać należy za czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlegającą zaskarżeniu w trybie art. 53 § 2 p.p.s.a. do sądu administracyjnego. Według tego ostatniego przepisu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Stosownie do art. 53 § 3 p.p.s.a. – w sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. W rozpoznawanej sprawie został zachowany ustawowy termin do wniesienia skargi, bowiem M. O. odebrał wydany blankiet prawa jazdy w dniu 10 października 2025 r., zaś Prokurator wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie za pośrednictwem Starosty Ś. w dniu 15 stycznia 2026 r. Wyjaśnić należy, że jeżeli organ I instancji uzna, że wniosek o wymianę prawa jazdy nie może być uwzględniony, to powinien wydać w tym przedmiocie decyzję odmowną, którą strona może zaskarżyć do organu II instancji składając odwołanie, a następnie – ewentualnie wnieść skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 52 p.p.s.a. Wymiana prawa jazdy w drodze czynności materialno-technicznej wywołuje istotne implikacje prawne. Jeśli okaże się, że czynność ta była nieprawidłowa, nie istnieją prawne instrumenty, aby wzruszyć tego rodzaju "ostateczną" czynność w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w dziale I k.p.a. – rozdziału 12 (wznowienie postępowania) lub rozdziału 13 (uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji). Przepisy te mają na celu ewentualne wzruszenie decyzji ostatecznej, a nie czynności materialno-technicznej. Analizując legalność zaskarżonej w przedmiotowej sprawie czynności stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów u.k.p. Niesporne jest natomiast, że Starosta Ś. nie miał wiedzy o wydaniu przez Prezydenta Miasta L. decyzji z dnia 18 czerwca 2024 r. o odmowie wymiany prawa jazdy M. O., a zatem nie mógł wykorzystać ustaleń dokonanych przez ten organ. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.k.p., osoba posiadająca ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą może, na swój wniosek, otrzymać prawo jazdy odpowiedniej kategorii, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy, po zwrocie zagranicznego dokumentu organowi wydającemu prawo jazdy. Jeżeli prawo jazdy wydane za granicą nie jest określone w konwencjach o ruchu drogowym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, dodatkowym warunkiem otrzymania polskiego prawa jazdy jest złożenie z wynikiem pozytywnym części teoretycznej egzaminu państwowego i przedstawienie uwierzytelnionego tłumaczenia zagranicznego dokumentu. Warunek ten nie dotyczy krajowego prawa jazdy wydanego w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.k.p. – dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest: wydane za granicą: a) międzynarodowe prawo jazdy, określone w Konwencji o ruchu drogowym, podpisanej w Genewie dnia 19 września 1949 r. (Dz. U. z 1959 r. poz. 321, 322 i 324), b) krajowe lub międzynarodowe prawo jazdy, określone w Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r. poz. 40, 41 i 44). Według art. 5 ust. 4 ustawy – prawo jazdy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania odpowiednim pojazdem silnikowym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie 6 miesięcy od dnia rozpoczęcia stałego lub czasowego pobytu. Zwrócić uwagę należy na treść art. 41 ust. 6 pkt b) Konwencji o ruchu drogowym sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r. Nr 5, poz. 40), zgodnie z którym - postanowienia niniejszego artykułu nie zobowiązują Umawiających się Stron do uznawania ważności wyżej wymienionych praw jazdy wydanych kierującym, których stałe miejsce zamieszkania w czasie ich wydawania nie znajdowało się na terytorium, na którym te prawa jazdy zostały wydane, lub których miejsce zamieszkania po wydaniu tych praw jazdy zostało przeniesione na inne terytorium. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko jednolicie prezentowane w judykaturze, że osoby, które uzyskały prawo jazdy na terenie Ukrainy, nie tracąc na terenie Rzeczypospolitej Polskiej miejsca stałego lub czasowego pobytu, nie mogą przy pomocy tego dokumentu skutecznie potwierdzić uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w Polsce, co wynika z treści art. 5 ust. 4 u.k.p. W treści tego przepisu ustawodawca umożliwił legitymowanie się prawem jazdy innego państwa przez czas ściśle określony a uprawnienie to przyznał jedynie takim osobom, które rozpoczynają pobyt stały lub czasowy na terenie Polski. Przepis ten koresponduje z art. 41 ust. 6 lit. b Konwencji wiedeńskiej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie: z dnia 18 grudnia 2025 r., sygn. akt III SA/Lu 534/25, z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. III SA/Lu 703/24 oraz z dnia 6 października 2022 r., sygn. III SA/Lu 98/22). Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że M. O. uzyskał zgodę na pobyt czasowy w Polsce od dnia 6 czerwca 2024 r. (karta pobytu nr RS [...]). Z zaświadczenia z dnia 12 września 2025 r. wynika, że M. O. jest zameldowany w Ś., ul. [...]. Powyższe dokumenty strona dołączyła do wniosku z dnia 15 września 2025 r. o wymianę prawa jazdy wydanego za granicą na polski odpowiednik. Jednocześnie w treści urzędowego blankietu wniosku M. O. zaznaczył, że jego miejsce zamieszkania znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie przebywa co najmniej przez 185 dni w każdym roku kalendarzowym, ze względu na swoje więzi osobiste i zawodowe. W tym stanie rzeczy, Starosta Ś. powinien był decyzyjnie odmówić dokonania wymiany zagranicznego prawa jazdy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności materialno-technicznej.