III SA/Lu 696/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. R. na postanowienie Inne z dnia [...] listopada 2019 r., Nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie odwołania Rady Miasta L. przed upływem kadencji postanawia: odrzucić skargę.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 ustawy, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach wymienionych w puntach 1-9 tego przepisu. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Stosownie zaś do art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Inne z dnia 29 listopada 2019 r., Nr [...], w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie odwołania Rady Miasta L. przed upływem kadencji. Kwestie dotyczące zasad i trybu przeprowadzania referendum lokalnego uregulowane zostały w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741), dalej jako "ustawa o referendum lokalnym". W przepisach tej ustawy ustawodawca określił sytuacje, w których istnieje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a także podmioty uprawnione do wniesienia takiej skargi. Ustawa o referendum lokalnym jest ustawą szczególną, o której mowa w powołanym wyżej przepisie w art. 3 § 3 p.p.s.a. W myśl art. 26 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum, o którym mowa w art. 22 (referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego), a także w przypadku niedotrzymania przez komisarza terminu określonego w art. 24, I. R. służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Przepis art. 26 ust. 1, ani żadne inne przepisy ustawy o referendum lokalnym nie precyzują, czy skargę na postanowienie komisarza o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum składa się bezpośrednio w sądzie, czy też za pośrednictwem organu wyborczego. W zakresie nieuregulowanym ustawa odsyła natomiast do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684), dalej jako "k.w.". W myśl art. 9 § 1 k.w., ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Z powyższego przepisu wynika, że przewiduje on szczególne regulacje dotyczące sposobu obliczania terminu do wniesienia skargi. Wiąże bowiem początek biegu terminu do wniesienia skargi z dniem złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Wprowadza także zasadę, że wnoszenie środków zaskarżenia przewidzianych w przepisach kodeksu odbywa się bezpośrednio do sądu lub innego podmiotu kompetentnego do wypowiedzenia się w przedmiocie zasadności skargi lub odwołania. Regulacja ta stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W ocenie sądu, biorąc pod uwagę treść art. 26 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym oraz art. 9 ust. 1 k.w., należy uznać, że skargę na postanowienie komisarza o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, bez konieczności wniesienia jej za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi. Brak jednoznacznego wskazania, że skargę na postanowienie komisarza o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi, przesądza o bezpośrednim trybie wniesienia takiej skargi. W tym zakresie przepis art. 26 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym stanowi lex specialis w stosunku do art. 54 § 1 p.p.s.a. Za przyjęciem takiego rozumienia omawianego przepisu przemawia także specyfika postępowania unormowanego w ustawie o referendum lokalnym oraz przewidziane w niej krótkie terminy procedowania, podyktowane koniecznością szybkiego i sprawnego rozpatrzenia przedmiotu sprawy, ważnego zarówno dla organu jednostki samorządu terytorialnego, jak i mieszkańców gminy. Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Jak wynika z akt sprawy, postanowienie z dnia 29 listopada 2019 r. zostało doręczone pełnomocnikowi I. R. w dniu 3 grudnia 2019 r. Przewidziany w art. 26 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym czternastodniowy termin na złożenie skargi na powyższe postanowienie upływał w dniu 17 grudnia 2019 r. W tym dniu pełnomocnik I. R. złożył skargę na postanowienie z dnia 29 listopada 2019 r. w siedzibie Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w L.. Organ wyborczy przekazał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie dopiero w dniu 18 grudnia 2019 r. Tym samym skarga została złożona po upływie terminu do jej wniesienia. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Niezależnie od powyższego, sądowi z urzędu wiadomo, że skarga I. R. na postanowienie Inne Nr [...] z dnia 29 listopada 2019 r. wpłynęła również bezpośrednio do tutejszego sądu w dniu 17 grudnia 2019 r. i została zarejestrowana pod sygnaturą III SA/Lu 687/19. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona, sąd odrzuca skargę. Z powołanego wyżej przepisu wynika, że nie można skutecznie zainicjować nowego postępowania sądowego, odnoszącego się do tego samego przedmiotu, zaskarżonego w tym samym zakresie i między tymi samymi stronami, jeżeli sprawa pomiędzy tymi samymi stronami i co do tego samego przedmiotu jest w toku albo których sytuacja prawna ukształtowana została uprzednio wydanym, prawomocnym wyrokiem. Konsekwencją wniesienia kolejnej skargi w sprawie już toczącej się jest odrzucenie takiej skargi. Obie skargi I. R., zarejestrowane pod sygnaturami akt III SA/Lu 696/19 i III SA/Lu 687/19 dotyczą tej samej sprawy. Zachodzi między nimi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa, ponieważ jest ten sam przedmiot zaskarżenia (postanowienie Inne Nr [...] z dnia 29 listopada 2019 r.) oraz te same strony (inicjator referendum i Inne). Skargi w obu sprawach są w istocie jednobrzmiące. Z analizy akt obu spraw wynika, że do zawiśnięcia sporu przed tutejszym sądem doszło najpierw w sprawie III SA/Lu 687/19, wniesionej do sądu wcześniej niż sprawa III SA/Lu 696/19. Ponadto, w myśl art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Zgodnie z przepisem art. 46 § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a., każde pismo strony powinno zawierać imię i nazwisko lub nazwę stron oraz, gdy jest pierwszym pismem w sprawie, powinno zawierać oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku - adresu do doręczeń oraz numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną. Stosownie do art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie jednak z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w przypadku gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, sąd odrzuca skargę, a nie pozostawia ją bez rozpoznania. W wykonaniu zarządzenia z dnia 18 grudnia 2019 r., wezwano pełnomocnika I. R. do usunięcia braków formalnych skargi, poprzez wskazanie wszystkich osób będących I. R., z podaniem ich adresów zamieszkania i numerów PESEL, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Przesyłka zawierająca zarządzenie została nadana na adres pełnomocnika I. R. i odebrana przez niego osobiście w dniu 31 grudnia 2019 r. Termin do uzupełnienia braków formalnych skargi upływał zatem w dniu 14 stycznia 2020 r. Pomimo upływu wyznaczonego terminu nie uzupełniono braków formalnych skargi. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 p.p.s.a.